III SA/Po 335/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska po rozpoznaniu 9 maja 2017 roku, na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi [...] Sp.j. w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie wspierania realizacji zadania publicznego z zakresu działalności na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania i ochrony praw dziecka w 2017 roku, postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Spółka [...] Sp.j. z siedzibą w [...] wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr [...] na wspieranie realizacji zadania publicznego Miasta [...] z zakresu działalności na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania i ochrony praw dziecka w 2017 roku – organizacja opieki sprawowanej w formie żłobka (dla przedsiębiorców). W skardze strona powołała się na art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także na art. 101 § 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, podnosząc zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie. Prezydent podniósł, że podstawą działań podjętych w ramach otwartego konkursu ofert był art. 13-16 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w zw. z art. 61 ust. 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece na dziećmi w wieku do lat 3. Sprawa ta w ocenie organu nie mieści się w pojęciu spraw z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga, jako złożona w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określony został w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z powyżej przywołanych regulacji wynika, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą klauzuli generalnej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie przede wszystkim w sprawach ściśle określonych przez ustawę. W rozpatrywanym przypadku skarżąca spółka złożyła skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr [...] na wspieranie realizacji zadania publicznego Miasta [...] z zakresu działalności na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania i ochrony praw dziecka w 2017 roku – organizacja opieki sprawowanej w formie żłobka (dla przedsiębiorców). Kluczowym dla rozpoznania tej sprawy jest wobec tego ustalenie, czy zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta można zakwalifikować jako przejaw działalności administracji publicznej określony w art. 3 § 2 P.p.s.a., a w konsekwencji, czy sprawa ta podlega kognicji sądu administracyjnego. Wskazać trzeba, że z przedstawionych zarówno przez skarżącą, jak i organ administracji publicznej, akt postępowania konkursowego wynika, iż konkurs ten został przeprowadzony na podstawie przepisów ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1817, dalej: "u.d.p.p.w."). Przepisy tej ustawy znajdują odpowiednie zastosowanie do wyłaniania podmiotów mających organizować opiekę sprawowaną w formie żłobka (art. 61 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 157). Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.p.p.w. działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Z art. 5 ust. 1 u.d.p.p.w. wynika, że organy administracji publicznej są zobligowane do prowadzenia działalności publicznej we współpracy z organizacjami pozarządowymi, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Formy współpracy określa art. 5 ust. 2 u.d.p.p.w. W zakresie istotnym dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, formą współpracy jest zlecenie realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie (art. 5 ust. 2 pkt 1). Zasady te zostały określone w Dziale II Rozdziale 2 omawianej ustawy – Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych. Stosownie do przepisów tego rozdziału zlecenie realizacji działań publicznych przez organy administracji publicznej organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., może polegać na wspieraniu realizacji tych zadań bądź na powierzeniu ich realizacji, przy czym zarówno wspieranie jak i powierzenie zadań publicznych organizacjom pozarządowym odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert (art. 11 ust. 2). Przepis art. 13 ust. 1 u.d.p.p.w. stanowi, że organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego ogłasza otwarty konkurs ofert. W art. 13 ust. 2 określono elementy tego ogłoszenia. Art. 14 ust. 1 u.d.p.p.w. określa niezbędne elementy oferty, zaś art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. wskazuje na kryteria oceny ofert, wiążące także wówczas, gdy w wyniku ogłoszenia konkursu została zgłoszona tylko jedna oferta (art. 15 ust. 2). Oceny oferty dokonuje komisja konkursowa powołana przez organ administracji publicznej, który ogłosił konkurs, przy czym ustawodawca określił zarówno obligatoryjny jak i fakultatywny skład komisji konkursowej i wprowadził zasadę, że do członków komisji biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dotyczące wyłączenia pracownika (art. 15 ust. 2a-2f). Ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego i wysokość przyznanych środków pieniężnych (art. 15 ust. 2h), a przepis art. 15 ust. 4 u.d.p.p.w. obliguje organ administracji publicznej do zawarcia bez zbędnej zwłoki, po ogłoszeniu wyników konkursu, umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie jego realizacji z wyłonionymi w konkursie organizacjami. Wzór przedmiotowej umowy – w oparciu o delegację zawartą w art. 19 u.d.p.p.w. – został określony w rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 17 sierpnia 2016 r. w sprawie w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań (Dz. U. z 2016 r., poz. 1300). Załącznik nr 3 do tego rozporządzenia zawiera ramowy wzór umowy o realizację zadania publicznego zawieranej pomiędzy zleceniodawcą a zleceniobiorcą. Treść ramowego wzoru umowy, pozostająca w związku z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, wskazuje wprost, że jest to umowa zlecenia realizacji określonych działań publicznych. Elementem tej umowy jest zobowiązanie zleceniodawcy do przekazania na realizację zadania publicznego określonej kwoty dotacji (§ 3 pkt 1 wzoru umowy). W tym zakresie stosownie do przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885, dalej: "u.f.p.") organ administracji publicznej – zleceniodawca – działa jako dysponent części budżetowej (art. 151 ust. 1), a przekazane na realizację zadania publicznego środki budżetowe stanowią dotację celową w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e u.f.p. Wynika to wprost z treści art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w., zgodnie z którym organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 u.f.p. oraz przepisów tej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania. W orzecznictwie akcentuje się, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju prywatyzacja zadań publicznych. Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Konkurs ofert ogłoszony w oparciu o przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Oczywiście przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej stanowiącej dotację celową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Inaczej rzecz ujmując konkurs ofert nie służy "przyznaniu wsparcia", lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11, LEX Nr 1151678). Wobec powyższego stwierdzić należy, że negatywna ocena oferty skutkująca brakiem rekomendacji do dofinansowania oferty złożonej przez skarżącą w konkursie ogłoszonym przez Prezydenta Miasta, co skutkowało odmową przyznania środków finansowych na realizację zadań publicznych w zakresie organizacji opieki w formie żłobka, nie jest czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Konkurs ogłoszony przez Prezydenta Miasta, mający wyłonić organizacje pozarządowe na realizację zadań publicznych w zakresie organizacji opieki w formie żłobka, nie miał charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Zatem zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2016 r., stanowiące informację o wyniku tego otwartego konkursu, nie jest ani aktem, ani czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ani też aktem prawa miejscowego bądź innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, jak również nie jest poddane kontroli sądu administracyjnego mocą przepisu szczególnego. Zarządzenie to nie podlega wobec tego kognicji sądu administracyjnego. Skoro więc sprawa nie podlegała kontroli sądu administracyjnego, to tut. Sąd nie mógł dokonać żądanej skargą kontroli w zakresie działania Prezydenta Miasta. Mając na uwadze powołane okoliczności, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 P.p.s.a., orzeczono o odrzuceniu skargi (pkt 1 postanowienia). O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. (pkt 2 postanowienia).