III SA/Po 35/12

Dnia 21 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: stażysta Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi K. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia r. Nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 08 września 2011 roku; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. K. pismem z dnia 4 marca 2011 r. wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, FP, FGŚP oraz odsetek za zwłokę wynikających z działalności gospodarczej prowadzonej przez jej ojca C, zmarłego w dniu 27 września 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 8 września 2011r. odmówił wnioskodawczyni, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3 a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm.), umorzenia powyższych należności w łącznej kwocie 34.803,27 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 8 maja 2009 r. stwierdził nabycie spadku po C przez żonę A w ¼ części oraz dzieci – K, P, M i K po 3/16 części. W dniu 18 lutego 2011 r. ZUS wydał decyzję przenoszącą odpowiedzialność na tych spadkobierców. Dalej wskazał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. K oświadczyła, że zarabia 1386 zł miesięcznie brutto, otrzymuje zasiłek rodzinny na dwoje dzieci w kwocie 182 zł oraz alimenty w kwocie 450 zł miesięcznie. Mieszka z rodzeństwem, ich dziećmi i matką w domu po zmarłym ojcu. Strona ma zadłużenie z tytułu podatku od nieruchomości i opłat związanych z utrzymaniem w łącznej kwocie 1.261 zł oraz nie ma innych zobowiązań finansowych. Miesięczne koszty leczenia wynoszą 100 zł. Brat wnioskodawczyni nie pracuje, nie jest zarejestrowany jako bezrobotny. P przebywa w Wielkiej Brytanii, a druga siostra M otrzymuje rentę rodzinną po ojcu – 773,93 zł. Matka strony nie jest zarejestrowana jako bezrobotna, nie pobiera renty ani emerytury, pracuje dorywczo – ale nie wykazano wysokości jej dochodów. Według organu K posiada źródło dochodów mogących stanowić przedmiot postępowania egzekucyjnego. Nie wykazała ponadto konieczności umorzenia należności z tytułu składek ze względu na trudną sytuację rodzinną (§ 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne). W ocenie Zakładu strona nie udokumentowała trudnej sytuacji finansowej czy zdrowotnej - swojej, ani członków jej rodziny. Jednocześnie organ stwierdził, iż nie ma również przesłanek do umorzenia należności z powodu ważnego interesu strony na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K podniosła, iż nie ma realnej możliwości uiszczenia zaległych należności, gdyż zarabia jako sprzedawczyni 1032,34 zł netto miesięcznie i utrzymuje dwoje dzieci w wieku 9 i 7 lat (alimenty na nie wynoszą 450 zł). Utrzymuje również brata K, który jest bezrobotny, choruje na depresję (nie chce poddać się leczeniu). Ponadto siostrze M wstrzymano wypłatę renty. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 14 listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 września 2011 r. Organ ponownie rozpoznał zebrany w sprawie materiał dowodowy i tak jak we wcześniejszej decyzji wskazał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Nie zachodzi całkowita nieściągalność przedmiotowego zobowiązania, gdyż strona posiada stały dochód (wynagrodzenie za pracę, zasiłek rodzinny, alimenty na dzieci). Według organu łączny dochód wynosi 2.018 zł miesięcznie. W ocenie Zakładu brak też przesłanek z rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek i strona może uiścić zobowiązanie w drodze dobrowolnych wpłat lub udzielonej ulgi w dłuższym okresie czasu. Organ wskazał, że M nie jest nigdzie zatrudniona i nie jest zarejestrowana w PUP. Podobnie brat wnioskodawczyni K. M ma na utrzymaniu dwoje dzieci. Matka strony pracuje dorywczo i nie ma stałego źródła dochodu, zaś P przebywa w Anglii. K wniosła do Sądu skargę na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżąca domagała się wydania orzeczenia o umorzeniu należności z tytułu składek podnosząc, że nie ma realnej możliwości zapłaty składek i odsetek. Strona podkreśliła, iż jest w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej, ma na utrzymaniu dwóch synów i brata K, mającego poważne problemy zdrowotne. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem (legalności) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl ust 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3 a). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślić w tym miejscu trzeba wyraźnie, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że może być ona dowolna. Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi – w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 874/08, lex nr 483118). Sąd bada, czy dokonana przez Zakład ocena stanu faktycznego sprawy jest właściwa, zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W rozpatrywanej sprawie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ nie działał prawidłowo, w szczególności nie dokonał niezbędnych ustaleń w zakresie dochodów i wydatków skarżącej oraz osób tworzących z K wspólne gospodarstwo domowe i nie uzasadnił swego stanowiska w sposób przekonujący – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa). Zasada prawdy obiektywnej to naczelna zasada postępowania administracyjnego. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania). Strona nie jest jednak całkowicie zwolniona z realizacji tego obowiązku, zwłaszcza gdy nieudowodnienie danej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych (zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69). Aktywność wnioskodawcy ma więc duże znaczenie. Organ musi mieć jednak na względzie, czy strona działa samodzielnie (czy jest poradna), czy przez profesjonalnego pełnomocnika i kierując się wspomnianą zasadą prawdy obiektywnej dążyć do zebrania całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu Zakład zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność zaległych należności wskazując na stałe źródło dochodu skarżącej (wynagrodzenie za pracę) oraz udział we współwłasności nieruchomości stanowiącej spadek po zmarłym ojcu. Nie dokonano jednak w toku prowadzonego przez organ postępowania dowodowego wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do podjęcia jednoznacznej oceny istnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Przede wszystkim dotyczących wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany nie jest w stanie opłacić dochodzonych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych). W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec Zakładu organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody (rzeczywiste czy potencjalne), które według organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, lex nr 399183). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę (osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe) z niezbędnymi kosztami utrzymania strony (rodziny) w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego (rodziny) podstawowego utrzymania (zobacz m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 2247/07, lex nr 484964). Możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być przy tym rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji rodzinnej wnioskodawcy, która może wpływać bezpośrednio na realne zmniejszenie tych możliwości. Trzeba podkreślić, że chodzi o uwzględnienie dochodów uzyskiwanych przez osobę zobowiązaną i wszystkich pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym oraz precyzyjne wskazanie dochodu przypadającego na jedną osobę oraz zestawienie tych danych z wszystkimi wydatkami ponoszonymi w ramach tego gospodarstwa domowego. W decyzji z dnia 8 września 2011 r. organ stwierdził, iż skarżąca zarabia 1386 zł miesięcznie brutto, otrzymuje zasiłek rodzinny na dwoje dzieci 182 zł oraz alimenty w kwocie 450 zł. Mieszka z rodzeństwem, ich dziećmi i matką w domu po zmarłym ojcu. Strona ma zadłużenie z tytułu podatku od nieruchomości i opłat związanych z utrzymaniem (1.261 zł). Miesięczne koszty leczenia wynoszą 100 zł. Brat (kawaler) nie pracuje i nie jest zarejestrowany w PUP. P przebywa w Wielkiej Brytanii, a druga siostra M pobiera rentę po ojcu – 773,93 zł, zaś matka strony nie ma stałego źródła dochodu, pracuje dorywczo (brak informacji o wysokości jej zarobków). Z decyzji tej nie wynika więc kto faktycznie tworzy wspólne gospodarstwo domowe, jakie są łączne dochody (a także na jedną osobę), ile wynoszą niezbędne wydatki i czy pozostaje jakaś kwota pozwalająca na spłatę zadłużenia choćby w postaci wpłaty dobrowolnych niewielkich sum, bez narażenia na niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Pomimo tego, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywała na trudną sytuację finansową – wynagrodzenie netto w kwocie 1032,34 zł miesięcznie oraz fakt utrzymywania bezrobotnego brata w decyzji z dnia 14 listopada 2011 r. Zakład sumuje dochód netto z tytułu alimentów (450 zł) i zasiłku rodzinnego (182 zł) z dochodem brutto (wynagrodzenie za pracę – 1.386 zł) i wskazuje, że dochód łączny strony wynosi 2.018 zł. Jednocześnie nie wyjaśnia z kim skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe, ile wynoszą łączne dochody prowadzących wspólne gospodarstwo (w tym z pracy dorywczej matki), a także czy P przebywająca w Anglii wspiera finansowo rodzinę. Organ nie podaje też, jaki jest dochód na jedną osobę, ile wynoszą wydatki stałe oraz czy i kiedy strona uregulowała zadłużenie (1.036 zł), na które powołała się w oświadczeniu majątkowym (k-33). Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy stwierdził więc, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał ostatecznie wszechstronnego i dokładnego zbadania sytuacji majątkowej strony skarżącej oraz innych osób pozostających z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Organ nie dokonał też wnikliwej analizy materiału dowodowego pod kątem możliwości zarobkowych skarżącej w dłuższym okresie czasu (biorąc pod uwagę wykształcenie strony, wykonywany zawód i fakt, że jest matką samotnie wychowującą dwóch synów w wieku 8 i 10 lat). Należało ustalić ostatecznie, z kim konkretnie skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe (czy tworzą je jej dzieci, siostra M, która utraciła prawo do renty rodzinnej, matka i brat K, czy może jeszcze inne osoby, ponieważ z zaskarżonej decyzji wynika, że M ma na utrzymaniu dwoje dzieci – k 69 akt adm.). Obowiązkiem organu było ustalenie dochodu i wskazanie wszystkich ponoszonych wydatków – na stałe koszty utrzymania oraz na żywność, odzież, kształcenie dzieci itd. Uzasadnienie faktyczne decyzji winno zawierać pełne przedstawienie stanowiska organu, również w zakresie potencjalnej możliwości uiszczenia spornego zadłużenia w przyszłości, mając na względzie także i to, że wartość nieruchomości stanowiącej spadek po ojcu nie jest wysoka – budynek do remontu oraz to, że strona nie posiada żadnego majątku ruchomego i korzystała z zasiłków celowych (na opał). Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zatem uwzględnić powyższe uwagi i rozważania. Dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie wcześniej wskazanym. W tym celu Zakład powinien wezwać stronę o dodatkowe wyjaśnienia, ewentualnie rozważyć konieczność przesłuchania K. Dopiero bowiem wnikliwe ustalenie rzeczywistej sytuacji finansowej skarżącej umożliwi organowi podjęcie odpowiedniej decyzji, nie narażającej się na zarzut dowolności, w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Organ winien rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki, choćby częściowego umorzenia zaległych należności, tym bardziej, że zadłużenie z tytułu odsetek stanowi ponad połowę długu, a swoje stanowisko i argumentację przedstawić w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi ustawowe i nie naruszającym zasady przekonywania. Wobec powyższego, ze względu na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. O wykonalności decyzji Sąd postanowił w oparciu o art. 152 cytowanej ustawy.