III SA/Po 351/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie NSA Maria Lorych - Olszanowska WSA Beata Sokołowska (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółdzielni A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [ ... ] nr [ ... ] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania pomocy finansowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [ ... ], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Spółdzielni A. kwotę [ ... ] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/B. Sokołowska /-/M. Ławniczak /-/M. Lorych - Olszanowska Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [ ... ] wydaną na podstawie art. 104 kpa i § 7 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. z 2005r. Nr 17., poz. 142 ze zm. ), przyznał Spółdzielni pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w łącznej wysokości [ ... ] zł. Przyznana pomoc miała być przy tym wypłacona w dwóch ratach z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z treści § 9 ust. 3 powyższego rozporządzenia. Termin wypłaty pierwszej raty ( [ ... ] ) obejmował 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Natomiast druga rata ( [ ... ] zł ) miała zostać wypłacona w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia określonego w § 9 ust. 3 pkt. 1 lit. b powołanego wcześniej rozporządzenia. Decyzją z dnia [ ... ] organ I instancji na podstawie art. 162 § 2 i § 3 kpa oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich uchylił w całości swoją decyzję z dnia [ ... ] r. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że po złożeniu przez Spółdzielnię w dniu 14 stycznia 2008 r. "Oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW" zablokowano wypłatę drugiej raty pomocy, stwierdzając jednocześnie obowiązek zwrotu pierwszej raty. Producent rolny we wniosku o pomoc finansową zadeklarował w "Planie dostosowania" z dnia 14 lutego 2005 r. zamiar wybudowania płyty gnojowej o powierzchni 853,53 m² oraz zbiornika podziemnego (zagłębionego) zamkniętego na gnojówkę o pojemności 32,82 m³. Podczas wizytacji po złożeniu powyższego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia stwierdzono natomiast wykonanie: płyty gnojowej o powierzchni 940 m² oraz zbiornika częściowo zagłębionego otwartego na gnojówkę o pojemności 120 m³. W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia podniosła, iż od samego początku planowała budowę zbiornika częściowo zagłębionego otwartego i taki obiekt został ostatecznie wykonany. Błąd powstał we wniosku poprzez błędne zaznaczenie rubryki (zbiornik podziemny zagłębiony zamknięty). Zobowiązano się przy tym do wykonania odpowiedniego nakrycia zbiornika na gnojówkę zgodnie z wnioskiem z własnych środków finansowych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [ ... ] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 5a ust. 3 i ust. 4 ustawy z 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jed. Dz. U. z 2005r., Nr 31, poz. 264 z zm.) oraz art. 5 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej z 28 listopada 2003r. (Dz. U. z 2003r., Nr 229, poz. 2273 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Jako powód cofnięcia udzielonej pomocy finansowej wskazano zrealizowanie przez Spółdzielnię zamiast określonego w planie zbiornika podziemnego zamkniętego na gnojówkę zbiornika częściowo zagłębionego otwartego. W ocenie organu odwoławczego błędne wskazanie w planie dostosowania gospodarstwa projektowanej inwestycji powoduje konieczność przyjęcia tezy o zawinionym działaniu Spółdzielni. Chęć zrealizowania projektu w późniejszym terminie z własnych środków finansowych nie może mieć też wpływu na ocenę prawidłowości wykonania inwestycji w momencie składania oświadczenia z dnia 14 stycznia 2008 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie prawa materialnego tj. art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli ( Dz. U. L. 141 z 30 kwietnia 2004r. ze zm.) poprzez przyjęcie niewykazania braku winy strony skarżącej oraz naruszenie jej interesu prawnego poprzez przyjęcie, że niemożliwe jest wykonanie nakrycia zbiornika na gnojówkę z własnych środków finansowych do dnia 31 lipca 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kwestionowane akty administracyjne jako obarczone istotną wadą winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Na wstępie wskazać należy, że na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Jako podstawę prawną decyzji organu I instancji wskazano przepis art. 162 § 2 i § 3 kpa, zgodnie z którym może on uchylić wydaną przez siebie decyzję administracyjną (w drodze odrębnej decyzji) jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona ich nie dopełniła w wyznaczonym terminie. Zastrzeżenie w decyzji dopełnienia pewnych czynności odnosi się przy tym do konstrukcji prawnej zlecenia, które jest co prawda związane z decyzją, ale nie w sposób wpływający wprost na jej moc obowiązującą. Jest to klauzula dodatkowa decyzji która ma spowodować określone zdarzenie, wywołać skutek przez podmiot, na korzyść którego dana decyzja została wydana. Tak rozumiane zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje adresata decyzji do jego wykonania zgodnie z treścią zlecenia. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu winna nastąpić równocześnie lub po zrealizowaniu uprawnień wynikających z decyzji ( wykonanie zlecenia można przy tym żądać i je wymusić). Uchylenie się strony od wykonania zlecenia daję podstawę do wszczęcia nowej sprawy w przedmiocie uchylenia decyzji z powodu niewykonania w terminie takich czynności, które są dodatkowe w stosunku do czynności wynikających z samego rozstrzygnięcia, stanowiącego załatwienie sprawy co do istoty. W doktrynie istnieje przy tym zgodny pogląd co do tego, że nie można traktować jako zlecenia obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 786-787; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 2004/06, LEX nr 327771). Orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśla, iż dopuszczalność zastosowania art. 162 ust. 2 i 3 kpa jest uzależniona od tego, czy w danej decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji obowiązku dopełnienia określonych czynności. Brak takiego zindywidualizowania uniemożliwia natomiast zastosowanie art. 162 kpa, albowiem zlecenie nie może wynikać – jak już wskazano powyżej – z przepisów prawa (zob. m. in. uchwała składu 7 sędziów NSA z 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 6/01, ONSA 2002/1/7). Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 17 z 2005 r., poz. 142 ze zm.). Z treści § 9 ust. 1 tego aktu wynika, że płatność na dostosowanie gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej jest wypłacana w dwóch ratach – pierwsza rata udzielona zostaje w ciągu 60 dni od momentu w którym stała się ostateczna decyzja o przyznaniu pomocy finansowej (§ 9 ust. 2). Warunkiem wypłaty drugiej raty jest zrealizowanie przez producenta rolnego przedsięwzięcia zadeklarowanego w planie dostosowania ( § 9 ust. 3 pkt. 1). Z powyższej regulacji prawnej wynika zatem, iż wypłata pierwszej raty płatności nie jest obwarowana w ogóle żadnym warunkiem, a wypłata drugiej raty jest uzależniona wyłącznie od wykonania w terminie przedsięwzięcia, na które udzielono pomocy oraz złożenia oświadczenia w tym zakresie. Skutki niedopełnienia przez stronę czynności w terminie wskazanym w decyzji są zatem przewidziane w samych przepisach prawa, co wyłącza automatycznie możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 162 § 2 kpa – zastrzeżonego wyłącznie dla sytuacji, gdy zlecenie ustanowione jest w decyzji administracyjnej, a nie bezpośrednio w przepisach prawa (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, teza 9 do art. 162; wyrok NSA z 9 września 2008 r., sygn. akt II GSK 324/08; wyrok NSA z 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 403/08 ). Powołane Rozporządzenie Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. nie zawiera uregulowań dających podstawę prawną do nałożenia w decyzji o przyznaniu płatności jakichkolwiek dodatkowych zleceń oraz przepisów umożliwiających uchylenie decyzji z powodu niedopełnienia takich zleceń nałożonych w decyzji. Pomimo tego organy administracji publicznej obu instancji powiązały w niniejszej sprawie możliwość zastosowania art. 162 § 2 kpa z uregulowaniami § 9 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r. dotyczącymi niewypłacenia II raty płatności oraz zwrotu I raty, uznając, że uchylenie decyzji o przyznaniu płatności oraz obowiązek zwrotu I raty płatności to tożsame rozwiązania prawne. Tymczasem analiza treści powołanych przepisów wskazuje wyraźnie, że działanie takie było nieuprawnione. Z tego względu należało uznać, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznaniu płatności nie została obwarowana żadnymi wiążącymi warunkami czy zleceniami, dającymi podstawę do późniejszego wydania decyzji w trybie art. 162 § 2 kpa. Brak ustanowienia w decyzji warunków dotyczących przyznania płatności, jak również normatywny charakter obowiązków warunkujących wypłatę II raty wykluczają uznanie wykonania tych obowiązków za czynności wskazane w treści przepisu art. 162 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wydano decyzję w I instancji przy zastosowaniu trybu z art. 162 § 2 kpa bez wystarczającej podstawy prawnej. Konsekwencją tego jest konieczność uznania, iż decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [ ... ] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. O zwrocie kosztów sądowych stronie skarżącej oraz wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/B. Sokołowska /-/M. Ławniczak /-/M. Lorych - Olszanowska JMd