III SA/Po 354/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka ( spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Marzenna Kosewska Protokolant : st. sekr. sąd. Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009r. przy udziale sprawy ze skargi E. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia Nr w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr ... z dnia ... roku, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę ... złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Kosewska /-/M. Górecka /-/B. Sokołowska WSA/wyr. 1- sentencja wyroku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją wydaną na podstawie art. 104 kpa i §9 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 17, poz. 142, ze zm.), przyznał E. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w łącznej wysokości ... zł Przyznana pomoc miała być przy tym wypłacona w dwóch ratach z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich . Termin wypłaty pierwszej raty obejmował 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Natomiast druga rata miała zostać wypłacona w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia określonego w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b cytowanego rozporządzenia. Następnie organ I instancji decyzją uchylił w całości swoją decyzję z dnia 13 marca 2006r.. Jako podstawę prawną wskazał art. 162 §2 i 3 kpa oraz §9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich . W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po złożeniu w dniu 16.10.2007r. "Oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW" przeprowadzono wizytację w celu zweryfikowania czy zostało zrealizowane przedsięwzięcie opisane w Planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Kontrola wykazała, że w gospodarstwie wybudowano płytę gnojową o pow. 116 m 2 oraz zbiornik na gnojówkę usytuowany pod budynkiem inwentarskim, którego kontrolujący nie wymierzył z powodu braku możliwości ustalenia długości i szerokości zbiorników wpisując wobec tego pojemność wynikającą z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji technicznej, w której wskazano pojemność 47, 11 m 3 . Pojemność była mniejsza aniżeli wskazana we wniosku jednak wnioskodawca wyjaśnił, że to pomyłka w dokumentacji bowiem w rzeczywistości jest ona taka jak podano we wniosku t.j. 62,98 m 3 . Ostatecznie wnioskodawca przedstawił poprawioną dokumentację techniczną uwiarygodniając swoje twierdzenia w tej kwestii. Kontrola wykazała, że zamiast zbiorników na gnojówkę pod budynkiem znajdują się kanały gnojowe, które nie spełniają tej samej funkcji co zbiorniki na gnojówkę. Wnioskodawca wyjaśnił, że wobec zlokalizowania jego siedliska w zabudowie zwartej, chcąc zachować wszystkie wymagania i parametry techniczne zamiast zbiornika na gnojówkę rozumianego jako odrębny obiekt, zlokalizowano zbiorniki bezpośrednio pod korytarzem gnojowym i niefortunnie zostało to nazwane "kanałami gnojowymi" podczas, gdy są to szczelne, bezodpływowe zbiorniki na gnojówkę służące do zbierania i przechowywania ścieków. Organ administracyjny uznał, że przyjmując za wnioskodawcą, iż wybudowane kanały gnojowe są zbiornikami krytymi i zagłębionymi to i tak obiekty te nie wyczerpują definicji zbiornika krytego na gnojówkę wynikającą z obowiązujących przepisów. Następna wizytacja wykazała, że wnioskodawca zrealizował inwestycję na działkach ewidencyjnych nr ... podczas, gdy we wniosku zadeklarował inwestycje na działce nr .... O zmianie nie poinformował organu. Ostatecznie organ I instancji uznał, że E. nie zrealizował inwestycji zgodnie ze złożonym Planem dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej gdyż nie wybudował zbiornika krytego na gnojówkę o pojemności 62,98 m 3 spełniającego kryteria określone w obowiązujących przepisach prawa- co spowodowało, że organ I instancji uchylił swoją decyzję o przyznaniu pomocy finansowej. W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia 30 stycznia 2008r. E. wniósł o niewycofywanie przyznanej pomocy finansowej . Wniósł o wyrażenie zgody na zmianę lokalizacji inwestycji na działce nr ... zamiast wskazanej we wniosku i zobowiązał się do likwidacji kratek ściekowych, wykonania otworu włazowego i wentylacji . Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli podczas wizytacji w gospodarstwie zostało stwierdzone, że nie zrealizowano przedsięwzięcia zadeklarowanego w Planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej , toteż prawidłowo organ I instancji postąpił uchylając swoją decyzję o przyznaniu rzeczonej pomocy w oparciu o powołane jako podstawa rozstrzygnięcia przepisy prawa . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie wyjaśnił na czym polegały zmiany przedsięwzięcia i powody ich dokonania. Nadto zakwestionował upoważnienie zastępcy Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR do wydania w jego imieniu decyzji, naruszenie przez organy obydwu instancji przepisów określających terminy załatwienia spraw administracyjnych, i wskazał, że w sprawie nie zaistniały żadne materialno prawne przesłanki do uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej i tym samym wstrzymania II raty płatności ze względu na toczące się postępowanie wyjaśniające. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowego upoważnienia do wydania decyzji przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, organ odwoławczy wskazał, iż zastępca Dyrektora posiada upoważnienie do wydania decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kwestionowany akt jak i poprzedzająca go decyzja organu I instancji jako obarczone istotną wadą winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Wskazać należy na wstępie, że na podstawie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Organ odwoławczy w skarżonej decyzji jako podstawę prawna rozstrzygnięcia podał art. 138 §1 pkt 1 kpa. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podzielił zarówno ustalenia faktyczne poczynione przez ten organ jak i jego rozważania prawne. Nadto ocenił, ze organ I instancji prawidłowo wskazał jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołane przez ten organ przepisy prawa. Otóż organ I instancji jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia podał przepis art. 162 §2 i 3 kpa. Zgodnie , z którym może on uchylić wydaną przez siebie decyzję administracyjną ( w drodze odrębnej decyzji) jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona ich nie dopełniła w wyznaczonym terminie. Zastrzeżenie w decyzji dopełnienia pewnych czynności odnosi się przy tym do konstrukcji prawnej zlecenia, które jest wprawdzie związane z decyzją, ale nie w sposób wpływający wprost na jej moc obowiązującą. Jest to klauzula dodatkowa decyzji, która ma spowodować określone zdarzenie, wywołać skutek przez podmiot , na korzyść którego dana decyzja została wydana. Tak rozumiane zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje adresata decyzji do jego wykonania zgodnie z treścią zlecenia. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu winna nastąpić równocześnie lub po zrealizowaniu uprawnień wynikających z decyzji (wykonanie zlecenia można przy tym żądać i je wymusić). Uchylenie się strony od wykonania zlecenia daje podstawę do wszczęcia nowej sprawy w przedmiocie uchylenia decyzji z powodu niewykonania w terminie takich czynności, które są dodatkowe w stosunku do czynności wynikających z samego rozstrzygnięcia, stanowiącego załatwienie sprawy co do istoty. W doktrynie istnieje przy tym zgodny pogląd co do tego, że nie można traktować jako zlecenia obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa (zob. m. In. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 786-787; wyrok NSA z 22 marca 2007r., II OSK 2004/06, Lex nr 327771). Orzecznictwo sądowoadministarcyjne podkreśla, iż dopuszczalność zastosowania art. 162 ust. 2 i 3 kpa jest uzależniona od tego, czy w danej decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji obowiązku dopełnienia określonych czynności. Brak takiego zindywidualizowania uniemożliwia natomiast zastosowanie art. 162 kpa, albowiem zlecenie nie może wynikać- jak już powyżej wskazano- z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 24 września 2001r., OPS 6/01, ONSA 2002/1/7). Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (dz. U. nr 17 z 2005r. , poz. 142, ze zm.). Z treści §1 ust. 1 tego aktu wynika, że płatność na dostosowanie gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej jest wypłacana w dwóch ratach- pierwsza rata udzielona zostaje w ciągu 60 dni od momentu, w którym stała się ostateczna d4ecyzja o przyznaniu pomocy finansowej ( §9 ust. 2 ). Warunkiem wypłaty drugiej raty jest zrealizowanie przez producenta rolnego przedsięwzięcia zadeklarowanego w planie dostosowania (§9 ust. 3 pkt 1 ). Z powyższej regulacji prawnej wynika zatem, iż wypłata pierwszej raty płatności nie jest obwarowana w ogóle żadnym warunkiem, a wypłata drugiej raty jest uzależniona wyłącznie od wykonania w terminie przedsięwzięcia, na które udzielono pomocy oraz złożenia oświadczenia w tym zakresie. Skutki niedopełnienia przez stronę czynności w terminie wskazanym w decyzji są zatem przewidziane w samych przepisach prawa, co wyłącza automatycznie możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 162 §2 kpa- zastrzeżonego wyłącznie dla sytuacji, gdy zlecenie ustanowione jest w decyzji administracyjnej, a nie bezpośrednio w przepisach prawa (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, teza 9 do art. 162; wyrok NSA z 9 września 2008r., II GSK 324/08; wyrok NSA z 21 października 2008r. , II GSK 403/08). Rozporządzenie z 18 stycznia 2005r. nie zawiera uregulowań dających podstawę prawną do nałożenia w decyzji o przyznaniu płatności jakichkolwiek dodatkowych zleceń oraz przepisów umożliwiających uchylenie decyzji z powodu niedopełnienia takich zleceń nałożonych w decyzji. Pomimo tego organy obydwu instancji powiązały w niniejszej sprawie możliwość zastosowania art. 162 §2 kpa z uregulowaniami § 9 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r. dotyczącymi niewypłacenia II raty płatności oraz zwrotu I raty uznając, że uchylenie decyzji o przyznaniu płatności oraz obowiązek zwrotu I raty płatności to tożsame rozwiązania prawne. Tymczasem analiza treści powołanych przepisów wskazuje wyraźnie, że działanie takie było nieuprawnione. Z tego względu należało uznać, że decyzja organu I instancji o przyznaniu płatności nie została obwarowana żadnymi wiążącymi warunkami czy zleceniami, dającymi podstawę do późniejszego wydania decyzji w trybie art. 162 §2 kpa. Brak ustanowienia w decyzji warunków dotyczących przyznania płatności, jak również normatywny charakter obowiązków warunkujących wypłatę I raty, wykluczają uznanie wykonania tych obowiązków za czynności wskazane w treści przepisu art. 162 §2 kpa. Z tego względu Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie wydano decyzję w I instancji przy zastosowaniu trybu z art. 162 §2 kpa bez wystarczającej podstawy prawnej. Konsekwencją tego jest konieczność uznania, iż decyzje organów obydwu instancji dotknięte są wadą nieważności, określoną w art. 156 §1 pkt 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. O zwrocie kosztów sądowych stronie skarżącej oraz wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 200 i 152 cyt. powyżej ustawy. /-/M. Kosewska /-/M. Górecka /-/B. Sokołowska