III SA/Po 369/12

Dnia 30 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Marzenna Kosewska ( spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi C. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O z dnia [...] nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia [...] r. C. W. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie wszelkich zaległości z tytułu składki zdrowotnej oraz odsetek za okres od maja [...] r. do września [...] r. Wniosek uzasadnił swoją trudną sytuacją materialną oraz niewiedzą o obowiązku opłacenia składki w przypadku osiągania zerowego dochodu i otrzymywania najniższego świadczenia rentowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. odmówił C. W. umorzenia należności z tytułu: 1. składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres [...]w kwocie 1394,54 zł; 2. kosztów upomnienia w kwocie 132 zł; 3. odsetek za zwłokę naliczonych na dzień [...] r. w kwocie 2317 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany wskazał ponownie na trudną sytuację finansową. W toku postępowania przedstawił zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza medycyny J. S., w którym stwierdzono, że C. W. od wielu lat się leczy na padaczkę, nadciśnienie tętnicze oraz nerwicę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 tekst jednolity z późn. zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585, tekst jednolity z późn. zm.) organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zakład w całości podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Ustalił, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą od 11.02.1985 r., przy czym działalność ta była zawieszona w okresie od 01.01.2003 r. na czas nieokreślony, od 01.01.2005 r. do 31.12.2005 r. oraz od 21.06.2006 r. na okres 24 miesięcy. Wskazał, że wnioskodawca złożył zeznania podatkowe PIT 28 z działalności gospodarczej za lata 2008, 2009 i 2010 wykazując zerowy przychód. Aktualnie pobiera rentę wypłacaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. w wysokości 560,13 zł brutto, 280,07 zł netto. Z zeznań podatkowych PIT 40A wynika, że jego przychód i dochód w latach 2008, 2009 i 2010 wyniósł odpowiednio: [...] zł, [...] zł, [...] zł. Ze świadczenia rentowego Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w J. potrąca wnioskodawcy miesięcznie kwotę 192 zł na poczet alimentów. Dodatkowo ze świadczenia Dyrektor Oddziału ZUS potrąca kwotę 27,65 zł na poczet zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Według ustaleń organu wnioskodawca nie jest właścicielem nieruchomości, nie posiada pojazdów. Z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia [...] r. wynika, że nie ma zaległości podatkowych. Od 16 roku życia jest osobą niepełnosprawną. Orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w O. z dnia 05.03.1997 r. został zaliczony do trzeciej grupy inwalidów. Zobowiązany swoje miesięczne wydatki określił na kwoty 60 zł plus koszty leczenia w wysokości 50 zł miesięcznie oraz kwotę 150 zł na żywność. W okresie grzewczym kupuje opał na kwotę 100 zł miesięcznie. Na podstawie informacji z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] r. ustalono, że wnioskodawca korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej w formie bezpłatnych obiadów oraz zasiłków celowych na opał, żywność i leki. Zakład przedstawił podstawy prawne umorzenia należności z tytułu składek. Przechodząc do oceny ich istnienia Zakład wskazał, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Z uwagi na fakt, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą, osiąga dochód z tytułu świadczenia rentowego, regularnie pobiera zasiłki celowe z MOPS, a z majątku zobowiązanego prowadzone było postępowanie egzekucyjne poprzez zajęcie świadczenia rentowego, to nie zachodzą w sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uzyskiwany przez zobowiązanego dochód w ocenie organu odwoławczego pozwala bowiem na egzekucję zobowiązań składkowych bez wpływu na zaspokojenie jego potrzeb życiowych. Zdaniem organu w sprawie nie zaszły również uzasadnione przypadki mogące być podstawą do umorzenia należności z tytułu składek zgodnie z art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone w § 3 rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Organ podniósł, że choroby na które cierpi wnioskodawca nie są na tyle uciążliwe, aby uniemożliwiały prowadzenie działalności gospodarczej, skoro prowadził ją z przerwami od 1985 r. W związku z ustaloną sytuacją majątkową wnioskodawcy organ doszedł do wniosku, że C. W. nie spełnia żadnej z przesłanek zawartych w powołanym rozporządzeniu tj. nie wykazał, że egzekucja należności z tytułu składek pozbawia go możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie organu brak był podstaw do analizy sprawy pod kątem wystąpienia klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Zdaniem organu osiągany dochód pozwala na spłatę istniejącego zadłużenia składkowego w dłuższym okresie czasu w drodze potrąceń ze świadczenia lub dobrowolnych wpłat. Regularne wpłaty na poczet istniejącego zadłużenia w drodze prowadzonej egzekucji przyczynią się do jego całkowitej spłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C. W. oświadczył, że nie zgadza się z decyzją ZUS w sprawie odmowy umorzenia składek. Wskazał, że jest osobą ubogą i przewlekle chorą. Powołał się także na art. 82. ust. 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z którym składka na ubezpieczenie zdrowotne nie jest opłacana przez osobę, której świadczenie emerytalne lub rentowe nie przekracza miesięcznie kwoty minimalnego wynagrodzenia. Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazał, że jego dochody z działalności gospodarczej były zerowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył , co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem oceny Sądu były decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podjęte w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Kwestię umorzenia należności z tytułu składek reguluje art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r Nr 11, poz. 74 z późn. zm., dalej: u.s.u.s.). Należności z tytułu składek oznaczają składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Według art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Analizując wskazane powyżej poszczególne przesłanki umorzenia zasadnie organ odwoławczy uznał, że w przypadku wnioskodawcy nie ma zastosowania niniejszy przepis. Wobec wnioskodawcy prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne, na podstawie którego należności składkowe są egzekwowanie ze świadczenia rentowego zobowiązanego. Nie występuje zatem całkowita nieściągalność należności składkowych Cytowany powyżej przepis art. 28 u.s.u.s. w ust. 3a przewiduje ponadto możliwość umorzenia należności z tytułu składek mimo braku ich całkowitej nieściągalności w uzasadnionych przypadkach. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365). § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie Zakładu pomimo twierdzeń o trudnej sytuacji wnioskodawca nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Fakt otrzymywania świadczenia rentowego, prowadzenie działalności gospodarczej zawieszonej od 21.06.2012 r. na okres 24 miesięcy, skala wydatków związanych z utrzymaniem własnym, korzystanie z pomocy MOPS w J. oraz stan zdrowia zobowiązanego zdaniem Zakładu pozwalały na stwierdzenie braku podstaw do umorzenia należności na podstawie wyżej cytowanego rozporządzenia. Dokonując w rozstrzyganej sprawie oceny legalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na uznaniu administracyjnym. W takiej sytuacji organ ma możliwość ukształtowania rozstrzygnięcia, przy czym jego treść nie może być dowolna i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. Następuje ono w określonych przez ustawodawcę granicach wyznaczonych przez dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do wnikliwej analizy okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przepisach. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania wymaga zatem od organu ustalenia całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), jego wyczerpującego zbadania (art. 77 § 1 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z kolei ocena materiału dowodowego w kontekście mających zastosowanie przesłanek umorzenia należności powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Jej uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, z kolei uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (por. wyrok NSA z 18.03.2009 r., sygn. akt II GSK 784/08, CBOSA). Niewątpliwie uzyskiwane przez skarżącego dochody stanowią istotną okoliczność. Są one bowiem podstawą dla oceny jego ważnego interesu, w szczególności możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dokonując rozstrzygnięcia należało zatem uwzględnić aktualne dochody skarżącego i w związku z ich wielkością dokonać oceny jego sytuacji pod kątem przesłanek umorzenia. Organ II instancji wskazał, że osiągany dochód skarżącego pozwala na spłatę istniejącego zadłużenia składkowego w dłuższym okresie czasu przez potrącenia ze świadczenia rentowego lub dobrowolne wpłaty. Regularne wpłaty na poczet istniejącego zadłużenia w drodze prowadzonej egzekucji przyczynią się do jego całkowitej spłaty. Dług skarżącego wynosi 3843,54 zł, jego dochody miesięczne to 560,13 zł renty, z której miesięcznie potrąca się łącznie 219,65 zł. Jeśli uwzględnić, że skarżący ma 57 lat, jego regularnie zawieszana działalność gospodarczą nie generuje przychodów, że choruje przewlekle oraz że systematycznie korzysta z pomocy MOPS zarówno w postaci darmowej żywności jak i zasiłków, to ocena organów, z której wynika, że w przyszłości skarżący będzie mógł spłacić dług w ratach jest błędna. Organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki umorzenia należności z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 w/w rozporządzenia. Jednak należy podkreślić, że decyzja uznaniowa powinna zawierać wszechstronną ocenę oraz rzetelne uzasadnienie uwzględniające istotne okoliczności sprawy. Organ nie wyjaśnił także dlaczego jego zdaniem sytuacja skarżącego pomimo korzystania z pomocy MOPS przy aktualnie uzyskiwanych dochodach pozwala na zaspokojenie jego potrzeb życiowych. Zdaniem Sądu Zakład nieprawidłowo ocenił okoliczności związane z sytuacją majątkową skarżącego: przewlekłymi chorobami, niepełnosprawnością, otrzymywaniem pomocy z MOPS, stwierdzając, że nie pozbawiają one zobowiązanego możliwości uzyskania dochodów, gdyż nadal prowadzi on działalność. Takie twierdzenie organu świadczy o nieprawidłowej analizie przedłożonej przez zobowiązanego dokumentacji MOPS (zaświadczenia z [...] r. i [...] r.) wskazującej na siedmiokrotne otrzymywanie pomocy w łącznej wysokości 1550 zł w postaci zasiłków celowych na opał, żywność i leki w okresie od [...] r. do [...] r. oraz korzystanie z usług z Dziennego Domu Pomocy Społecznej w J. w postaci bezpłatnych obiadów w okresie od [...] r. do [...] r. Stanowisko Zakładu, że skarżący ma możliwość uzyskania dochodu, tylko z tej racji, że nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie ją zawiesił, jest sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i tym samym granic uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych nie powinien być rozumiany jako fundamentalnie sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie będąc zgodna z interesem publicznym (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 2130/11, CBOSA, WSA w Opolu z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Op 470/11, CBOSA oraz wyrok WSA w Gorzowie z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Go 235/10, CBOSA). W związku z tym przy podejmowaniu decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek organ powinien ocenić sytuację skarżącego z uwzględnieniem ewentualnego powstania dalszych ciężarów dla państwa lub podmiotów samorządu terytorialnego, które będą zobowiązane do udzielenia zobowiązanemu pomocy. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (publ. w CBOSA), stwierdził, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Organ odwoławczy w decyzji stwierdził, że padaczka, nadciśnienie tętnicze oraz nerwica nie są na tyle uciążliwymi chorobami przewlekłymi, aby uniemożliwiały prowadzenie działalności gospodarczej (s. 6 decyzji). W ocenie Sądu na tyle lakoniczne stwierdzenie nie spełnia nakazu art. 11 k.p.a. Nie stanowi również wnikliwej argumentacji wyjaśniającej stronie, dlaczego pomimo stwierdzenia choroby przewlekłej organ stoi na stanowisku, że strona może podjąć działalność gospodarczą; nie wyjaśnia stronie słuszności i celowości takiego rozstrzygnięcia; nie wykazuje, że podjęte rozstrzygnięcie jest uzasadnione z punktu widzenia prawnego, społecznego czy gospodarczego. W ponownym postępowaniu przed wydaniem decyzji organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych wskazań Sądu. Mając zatem na względzie powyższe Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.