III SA/Po 386/15

Dnia 08 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu z dnia ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu z dnia ... Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu decyzją z dnia ...., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: "u.s.u.s."), odmówił S.: - umorzenia należności głównej z tytułu składek za okres od grudnia 1997 r. do stycznia 1998 r. w kwocie ... zł, - umorzenia odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek naliczonych do terminu przedawnienia w kwocie ... zł, - umorzenia kosztów upomnienia w kwocie ... zł. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że wnioskodawczyni wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek w okresie prowadzenia działalności gospodarczej od grudnia 1997 r. do stycznia 1998 r. z uwagi na przedawnienie roszczenia. Strona wskazała, że od daty wymagalności roszczenia minęło 16 lat i nawet ustawa abolicyjna obejmuje późniejszy okres. W rezultacie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające umorzenie wskazanych należności. Wnioskodawczyni złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia ..., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.; dalej: "u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję z dnia ... Organ administracyjny uznał, że nie widzi podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. Natomiast odnosząc się do kwestii przedawnienia zaległych należności z art. 35 ust. 4 zd. 2 ustawy z 1986 r. o organizacji i funkcjonowaniu ubezpieczeń społecznych, organ stwierdził, że należności te zostały zabezpieczone hipoteką na nieruchomości gruntowej położonej w B. o powierzchni ... ha, której właścicielem jest aktualnie J.. Zobowiązania są zatem, zdaniem organu, nadal wymagalne. Ponadto organ wskazał, że decyzją nr ... uchylono w części decyzję z dnia ... nr ...r. za okres od września 1996 r. do listopada 1997 r. i umorzono postępowanie za ten okres, jednak w pozostałym zakresie decyzje zostały utrzymane w mocy, gdyż dalsze należności ze względu na zabezpieczenie hipoteczne nie ulegały przedawnieniu. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 35 ust. 4 zd. 2 ustawy z 1986 r. o organizacji i funkcjonowaniu ubezpieczeń społecznych, składek nie można dochodzić, jeżeli od momentu ich płatności minęło 10 lat, a przesłankę przedawnienia organ obowiązany jest uwzględnić z urzędu. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie wniosek o ustanowienie hipoteki został złożony w dniu 14 lipca 2008 r. i początkowo obejmował on kwotę ... zł, następnie – z uwagi na weryfikację rozliczenia konta – ustalono, że zobowiązana posiada zaległości za okres od grudnia 1997 r. do stycznia 1998 r. w wysokości ... zł. Z tego powodu wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2010 r. ustalono wartość hipoteki na powyższą kwotę. Organ podkreślił, że wniosek o ustanowienie hipoteki został złożony w terminie wymagalności roszczenia Zakładu w stosunku do odwołującej. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 5 u.s.u.s., nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednak po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawy do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie spór sprowadza się przede wszystkim do oceny istnienia należności z tytułu składek objętych wnioskiem strony o umorzenie, a ściślej rzecz biorąc – czy należności te uległy przedawnieniu. Kwestia ta była kluczowa w ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, gdyż jej rozstrzygnięcie rzutowało na możliwość zbadania zasadności odmowy umorzenia należności z punktu widzenia kryteriów określonych w art. 28 ust. 3–4 u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do art. 35 ust. 3 i ust.4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137, ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników (oraz osób prowadzących działalność gospodarczą) ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stawała się wymagalna. Bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Składek nie można było jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. Przy czym w orzecznictwie wskazywano, że przez "czynność zmierzającą do ściągnięcia należności" należało rozumieć m.in. wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. , sygn. akt II GSK 1102/08 - LEX nr 552737) bądź sprawdzenie przez poborcę stanu majątkowego dłużnika na podstawie tytułów wykonawczych i sporządzenie z tej czynności protokołu w obecności dłużnika (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt I UK 392/07 – publ. OSNP 2009/21-22/296). Od 1 stycznia 1999 r. kwestię przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 24 ust.4 u.s.u.s. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulegał zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. Od 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych odnośnie do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r.(data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu (zob. uchwały SN: z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08, Lex nr 396253, oraz z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08, Lex nr 396249; ponadto zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1102/08, Lex nr 552737). Do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (tak: NSA w wyroku z dnia 30 września 2009 r., II GSK 72/09, Lex nr 597062 oraz SN w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II UK 313/10 – publ. OSNP 2012/9-10/126). Mocą powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5, który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia." Dodano także do art. 24 ust. 5a-5d. Przepis art. 24 ust. 5b – z dniem 1 lipca 2004 r. – uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 121, poz. 1264). Na podstawie tej samej nowelizacji po ust. 5d do art. 24 dodano także ust. 5e. Z kolei w oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 138, poz. 808), po ust. 5e omawianego przepisu dodano ust. 5f, zaś ust. 6 otrzymał nowe brzmienie. Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od dnia 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r., stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (zob. Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy przypomnieć, że podlegająca kontroli Sądu decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczy odmowy umorzenia należności z tytułu składek za okres grudnia 1997 r. do stycznia 1998 r. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że prowadzona wobec skarżącej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w ... egzekucja stała się nieskuteczna na dzień 11 października 2007 r. W chwili wydania tej decyzji żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził całkowitej nieściągalności. Organ stwierdził, że w postępowaniu egzekucyjnym istnieje możliwość uzyskania kwoty wyższej od wysokości wydatków egzekucyjnych. Sąd zauważa, że w informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym organ nie wskazał, by wspomniana przez niego egzekucja prowadzona wobec skarżącej dotyczyła okresu, w którym powstały należności z tytułu składek objęte wnioskiem strony o ich umorzenie (k. 8 akt administracyjnych). Z akt sprawy wynika, że dochodzona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należność została zabezpieczona hipotecznie na nieruchomości położonej w B. o powierzchni ... ha, dla której księgę wieczystą o numerze ... prowadzi Sąd Rejonowy w .... Pierwotny wpis hipoteki przymusowej kaucyjnej na kwotę ... zł został dokonany w dniu 31 grudnia 2008 r. (sygn. akt ...), następnie zaś wartość zabezpieczenia hipotecznego została obniżona poprzez wpis hipoteki przymusowej zwykłej w kwocie ... zł. Z tego powodu wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2010 r. ustalono wartość hipoteki na powyższą kwotę. Sąd stwierdza, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie poczynił w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia ... analizy pozwalającej na uznanie, że w badanej sprawie nie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek za okres od grudnia 1997 r. do stycznia 1998 r. Organ nie wyjaśnił, kiedy oraz na jakiej podstawie doszło do przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Wspomniane enigmatyczne informacje odnośnie do nieskuteczności prowadzonej względem strony egzekucji w dniu ... w najmniejszym stopniu nie dają możliwości dokonania ustaleń w tym zakresie. Powyższej wadliwości decyzji nie może sanować, niewyczerpujący zresztą, wywód zawarty w odpowiedzi na skargę, wskazujący na postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz postępowaniem przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, jako okoliczności mających wpływać na przerwanie biegu terminu przedawnienia należności. Podkreślić należy, że na podstawie decyzji strona powinna mieć możliwość uzyskania wiedzy na temat podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Prawidłowo ustalony stan faktyczny powinien mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W niniejszym przypadku, na podstawie treści zaskarżonej decyzji oraz znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, nie istnieje możliwość ustalenia faktów, które powodowały, że okres przedawnienia należności z tytułu składek objętych wnioskiem strony o umorzenie zakończył bieg. Równocześnie organ nie przedstawił wnikliwych wywodów prawnych odnoszących się do problematyki przedawnienia należności z tytułu składek. Należy stwierdzić, że w perspektywie ukazanej powyżej przez Sąd ewolucji stanu prawnego dotyczącego regulacji problematyki przedawnienia wskazanych należności, obowiązkiem organu administracyjnego było wyjaśnienie treści podstawy prawnej, w oparciu o którą organ przyjął, że nie doszło do przedawnienia należności. W okolicznościach analizowanej sprawy konieczność ta była tym bardziej uzasadniona, że należność ta powstała w grudniu 1997 r. oraz styczniu 1998 r., a w okresie do chwili wydania zaskarżonej decyzji dochodziło do licznych zmian prawnych w tym obszarze normatywnym. W związku z powyższym Sąd uznał, że badanie zasadności odmowy umorzenia należności z w punktu widzenia kryteriów określonych w art. 28 ust. 3–4 u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – byłoby przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać ustaleń faktycznych i prawnych w zgodzie ze wskazaniami Sądu wyrażonymi w powyższych rozważaniach. Dokonując rekonstrukcji norm odnoszących się do problematyki przedawnia należności skarżącej z tytułu składek za wskazane okresy Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien wziąć pod uwagę zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z przepisem art. 70 § 8 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej: "O.p."). W wyroku z dnia 8 października 2013 r. (sygn. akt SK 40/12, OTK-A 2013, Nr 7, poz. 97, Lex nr 1385861) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70 § 6 O.p. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. – Dz.U. z 1997 r. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Warto przy tym dostrzec, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że również wykładnia obecnie obowiązującego przepisu art. 70 § 8 O.p. powinna być dokonywana w kontekście zawartych w wyroku Trybunału z dnia 8 października 2013 r. zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 O.p. w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 r. Prowadzi to do wniosku, że art. 70 § 8 O.p. także należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji, ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, z tym, że termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1197/12, Lex nr 1481436). Zarówno więc art. 24 ust. 5 u.s.u.s., jak i powołane przepisy Ordynacji podatkowej są zbieżne w zakresie problemów, które doprowadziły do stwierdzenia przez Trybunał niezgodności przepisu ustawy ze standardami konstytucyjnymi, tj. całkowitego wyłączenia przedawnienia należności publicznoprawnej, i równocześnie uczynienie tego na podstawie nieuzasadnionego i arbitralnego kryterium (formy zabezpieczenia należności – vide: pkt 4 – 5 uzasadnienia wyroku Trybunału). Biorąc powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a.