III SA/Po 396/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Powiatu Ś. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej odmowy zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia p o s t a n a w i a 1. odrzucić sprzeciw, 2. zwrócić Powiatowi Ś. kwotę 100 (sto) zł tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu. Decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] Zarząd Powiatu w Ś. , po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez F. S.A. w P. w sprawie zmiany decyzji z [...] marca 2020 r. nr [...] – odmówił zmiany decyzji. Rozpoznając odwołanie F. S.A. w P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji SKO wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Powiat Ś. , reprezentowany przez Starostę, zastępowanego przez zawodowego pełnomocnika. Pełnomocnik ocenił, że SKO nie miało przesłanek do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako P.p.s.a.) do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi (sprzeciwu) sąd administracyjny zawsze bada w pierwszej kolejności dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Niedopuszczalność skargi będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi (sprzeciwu) przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi (sprzeciwu) wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 art. 50, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 P.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Ze skargą (sprzeciwem) może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Powiat Ś. stanowi jednostkę samorządu terytorialnego. Organami każdego powiatu są: 1) rada powiatu; 2) zarząd powiatu – art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528, dalej także jako u.s.p.). Organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu (art. 26 ust. 1 u.s.p.), przy czym to starosta organizuje pracę zarządu powiatu, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 u.s.p.) Jest to o tyle istotne, że Zarząd Powiatu w Ś. wydał w tej sprawie decyzję jako organ I instancji. Sąd ocenia, że Powiat Ś. nie jest legitymowany do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skoro Zarząd tego powiatu występował w postępowaniu administracyjnym w roli organu I instancji (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2022 r., III OSK 1081/22; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej jako CBOSA). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). NSA podkreślił w tej uchwale, iż prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego. Prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. NSA wskazał ponadto w powołanej wyżej uchwale, że nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. NSA z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 c § 1 P.p.s.a. sąd odrzuca sprzeciw, jeżeli wniesienie sprzeciwu jest niedopuszczalne z tzw. innych przyczyn. W orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie sprzeciwu przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli sprzeciw pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu sprzeciwu, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jego wniesienia (por. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, CBOSA). Z tej przyczyny odrzuceniu podlega sprzeciw wniesiony przez powiat, którego organ rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w pkt 1. postanowienia. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu, jak w punkcie 2. postanowienia.