III SA/Po 40/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Michalski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski(spr.) Protokolant starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 marca 2025 r nr [...] Kierownik Filii [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] (dalej również organ I instancji), decyzją z 26 marca 2025 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024r. poz. 572. – dalej k.p.a.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 4, art. 6 pkt. 8, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt. 1, art. 11 ust.2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm. – dalej u.p.s.) odmówił E. P. (dalej również skarżąca) przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup okularów w kwocie [...]zł. Organ w uzasadnieniu wskazał, że działał w trybie art. 41 u.p.s. i uznał, że zakup okularów nie jest wydatkiem nagłym i niespodziewanym, a w związku z tym nie jest okolicznością szczególną. Zdaniem organu I instancji skarżąca miała możliwość wygospodarowania niezbędnych środków. Organ I instancji podkreślił również, że pomoc społeczna nie ma na celu zaspokajania wszystkich, nawet niezbędnych potrzeb, a skarżąca jest wspierana regularnie w znacznej wysokości. E. P. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że zakup okularów jest wyjątkowym wydatkiem - jednorazowym, ale konkretnym, którego nie mogła przewidzieć, gdyż poprzednie przypadkiem uszkodziła. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również organ II instancji), po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 14 lipca 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 11 marca 2025 r. skarżąca wystąpiła o pomoc finansową i w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego doprecyzowała, że potrzebuje [...] zł miesięcznie na żywność, [...] zł na prąd i [...] zł na okulary. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że skarżąca nie pracuje, prowadzi 1-osobowe gospodarstwo domowe (choć mieszka wspólnie z mężem) oraz utrzymuje się z zasiłku stałego i świadczeń wypłacanych przez organ I instancji, co przynosi jej aktualnie dochód w kwocie [...]zł. Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ I instancji odrębnymi decyzjami przyznał skarżącej zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości [...] zł od dnia 1 marca 2025 r. do dnia 30 czerwca 2025 r. (czyli po [...] zł miesięcznie) oraz przyznał zasiłek celowy specjalny na prąd w wysokości [...] zł. Organ II instancji stwierdził, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 u.p.s. gdyż w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc osiągała dochód z tytułu zasiłku stałego w wysokości [...] zł. zatem nie ma prawa do zasiłku celowego; organ orzekający zgodnie z art. 41 u.p.s. ma jednak obowiązek rozważenia przyznania pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego lub pod warunkiem zwrotu. Aby jednak było możliwie przyznanie pomocy w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego musi wystąpić szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem organu odwoławczego sytuacja skarżącej w zakresie tej potrzeby nie jest szczególna. Posiada ona niski, ale stabilny dochód, zabezpieczany przez organ pomocy społecznej. Dodatkowo skarżąca jest wspierana od lat w zakresie potrzeb takich jak żywność, prąd i gaz. Należy podkreślić, że organ pomocy społecznej nie ma obowiązku zaspokajania każdej złożonej przez podopiecznego potrzeby, nawet niezbędnej. Organ działa w ramach uznania administracyjnego. Zakup okularów jest wydatkiem dość znaczącym, jednak nieczęstym. Zdaniem organu II instancji nawet jeżeli skarżąca musiała ponieść ten wydatek z powodu usterki dotychczas użytkowanych okularów, pomoc udzielana przez Prezydenta Miasta [...] w zakresie żywności czy zabezpieczenia mediów pozwala na wygospodarowanie jakiejś kwoty na zakup okularów. Z uwagi więc na zakres udzielanej skarżącej pomocy przez organ I instancji, charakter potrzeby, która jakkolwiek istotna, nie jest niezbędną potrzebą bytową, taką jak woda, żywność czy energia elektryczna organ II instancji uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, postanowiło utrzymać ją w mocy. E. P., kwestionując powyższą decyzję, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając decyzji organu odwoławczego, że utrzymując w mocy decyzję MOPR błędnie ustalił fakty, przez co źle zastosował przepisy, w szczególności art. 41 u.p.s. Skarżąca wskazała, że musi używać okularów na różne odległości - innych do czytania, a innych do podstawowego funkcjonowania i wypełniania obowiązków domowych, w dodatku ze szkłami o różnej ogniskowej a nie sposób kupić takich okularów w markecie czy aptece. Skarżąca podniosła, że źle dobrane szkła grożą znacznym pogorszeniem wzroku, co w jej wieku jest groźbą aż nadto realną. Skarżąca podniosła również, że dochód pozwała jej na przeżycie lecz nie ma możliwości odłożenia jakiejkolwiek kwoty - zwłaszcza jeśli chodzi o wydatek tak wysoki, w stosunku do posiadanych środków. Dalej wyjaśniono, że skarżąca osiągnęła już wiek emerytalny, ale prawa do emerytury nie posiada, gdyż większość życia przepracowała w gospodarstwie wiejskim, a były mąż nie opłacał składek w KRUSie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono E. P. przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu okularów w kwocie [...]zł. Sytuację skarżącej rozpatrzono na gruncie przepisów dotyczących zasiłku (art. 39 u.p.s.) i specjalnego zasiłku celowego (art. 41 u.p.s.). Według zasady z art. 8 ust. 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 1.010 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 823 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Ustawa ta w art. 7, wśród przyczyn udzielania pomocy społecznej wskazuje m.in.: niepełnosprawność (pkt 5), długotrwałą lub ciężką chorobę (pkt 6), zdarzenie losowe i sytuację kryzysową (pkt 14). Zgodnie z art. 39 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Według art. 40 u.p.s. zasiłek celowy może być m.in. przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Natomiast art. 41 u.p.s. stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W tym miejscu należy zauważyć, że wobec prawidłowo ustalonej wysokości dochodu w gospodarstwie domowym skarżącej w miesiącu poprzedzającym wystąpienie z wnioskiem o pomoc, tj. za luty 2025 r., wynoszącego [...] zł (kwota zasiłku stałego), kryterium dochodowe z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. (1.010 zł), uprawniające do ubiegania się o świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, zostało przekroczone. Przy czym, zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, z pomniejszeniami z tytułów wskazanych w tym przepisie. W związku z tym nie było podstaw do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 39 u.p.s. Natomiast sprawę należało przeanalizować pod kątem możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s. W orzecznictwie sądowym jednolicie wskazuje się, że "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., nie może sprowadzać się wyłącznie do okoliczności związanych z sytuacją materialną czy zdrowotną osoby ubiegającej się o świadczenie - tego rodzaju okoliczności, nie negując ich uciążliwości dla wnioskodawcy, nie mają jednak charakteru wyjątkowego w stosunku do innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej - a do takich przypadków ma zastosowanie instytucja opisana w art. 41 pkt 1 u.p.s. Podzielić więc należy pogląd, że specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy, w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Wobec powyższego trzeba wyjaśnić, że decyzje wydawane na podstawie art. 41 u.p.s. mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet po dokonaniu ustalenia, że strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uzależniona jest możliwość zastosowania wsparcia z art. 41 u.p.s., organ nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony. Zatem nawet trudna sytuacja bytowa osoby czy rodziny występującej o tę formę wsparcia nie jest jeszcze równoznaczne ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w tym przepisie. Stąd też, jeżeli organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (patrz np. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3349/19 i 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 503/22, dostępne jw.). W przypadku decyzji uznaniowych sądowa kontrola ogranicza się do tego, czy organ administracji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe i czy wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, tak aby mógł podjąć rozstrzygnięcie. W przypadku tego typu decyzji poza kontrolą pozostaje już sam proces wyboru następstwa prawnego, czyli podjęcie konkretnego rozstrzygnięcia (patrz: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1140/19, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s., a w związku z tym organ mógł rozważyć jedynie możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego. Zdaniem Sądu organy niedostatecznie wnikliwie zbadały czy w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia w oparciu o art. 41 pkt 1u.p.s. Zauważyć należy bowiem, że organ I instancji dokonując oceny sytuacji skarżącej przyznał skarżącej zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości [...] zł od dnia 1 marca 2025 r. do dnia 30 czerwca 2025 r. (czyli po [...] zł miesięcznie) oraz przyznał zasiłek celowy specjalny na prąd w wysokości [...] zł (stwierdzając tym samym, że mimo przekroczenia kryterium dochodowego skarżąca nie jest w stanie zaspokoić tej potrzeby samodzielnie). Dokonując oceny zasadności przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup okularów, przy nie zmienionej sytuacji dochodowej organ I instancji uznał, że skarżąca w ramach własnych zasobów powinna opłacić zakup okularów. Organ I instancji nie uwzględnił jednak okoliczności, iż zakup okularów wynikał z nagłego zdarzenia, w wyniku którego poprzednie okulary uległy zniszczeniu. Organ orzekający w sprawie pominął również deklarowaną przez skarżącą konieczność zakupu dwóch par okularów (odrębnie do czytania i do widzenia na dalszą odległość) co w ocenie skarżącej nie jest możliwe z uzyskiwanego dochodu. W decyzjach organów orzekających w sprawie nie oceniono również wnioskowanego przez skarżącą zasiłku w kontekście niepełnosprawności skarżącej i deklarowanego w wywiadzie stanu depresji potwierdzonego orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z 15 kwietnia 2025 r., którym zaliczono skarżącą do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jako przyczynę wskazując symbol 02-P. W tym miejscu wskazać należy, iż w doktrynie przyjmuje się, że przesłanka nagłego zdarzenia o jakim mowa w art. 41 ust. 1 u.p.s. występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, iż jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie dokonały zindywidualizowanej oceny sytuacji skarżącej w kontekście przesłanek z art. 41 ust. 1 u.p.s. poprzestając na ogólnej argumentacji, że co do zasady zakup okularów jest zwyczajnym wydatkiem, do którego skarżąca powinna się przygotować. Wobec powyższego z uwagi na niewskazanie przez organy obiektywnych i konkretnych przyczyn odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, w ocenie Sądu kwestionowane rozstrzygnięcie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji, mając na względzie powyższe uwagi, winny szczegółowo ustalić i wyjaśnić okoliczności dotyczące wnioskowanego zasiłku na zakup okularów a następnie ocenić, czy w powiązaniu z innymi elementami sytuacji życiowej strony, a w szczególności jej stanem zdrowia i wiekiem, sytuacja skarżącej nie może być uznana za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. W przypadku odmowy przyznania świadczenia z powodu ograniczoności środków finansowych ośrodka pomocy społecznej konieczne będzie wskazanie okoliczności uzasadniających niemożność przyznania świadczenia z tej przyczyny poprzez dokonanie stosownej analizy w tym zakresie. O ile nie byłoby możliwe przyznania skarżącej zasiłku celowego w pełnej wnioskowanej wysokości, organy powinny wyjaśnić również czy jest możliwe przyznanie je zasiłku w niższej wysokości, która chociaż w części pozwoliłby wnioskodawczyni na pokrycie kosztu zakupu okularów. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł w sentencji wyroku.