III SA/Po 414/25

Dnia 26 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 19 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego na rok 2024 oddala skargę Decyzją z 03 marca 2025 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z siedzibą w [...], powołując się na art. 20, art. 22, art. 65 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1741, dalej także jako ustawa o Planie Strategicznym) art. 104 i art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej także jako K.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2024 złożonego przez Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. w [...]: I. umorzył postępowanie w sprawie przyznania za rok 2024: 1. podstawowego wsparcia dochodów w części dotyczącej powierzchni wycofanej 15 października 2024 r., 2. płatności w ramach schematów na rzecz klimatu, środowiska i dobrostanu zwierząt - ekoschemat rolnictwo węglowe i zarządzanie składnikami odżywczymi w zakresie praktyki: uproszczone systemy upraw, w części dotyczącej: powierzchni wycofanej 15 października 2024 r., 3. płatności w ramach schematów na rzecz klimatu, środowiska i dobrostanu zwierząt - ekoschemat prowadzenie produkcji roślinnej w systemie Integrowanej Produkcji Roślin (E_IPR) w części dotyczącej powierzchni wycofanej 15 października 2024 r., 4. wsparcia dochodów związanego z produkcją do roślin strączkowych na nasiona - w całości, 5. uzupełniającej płatności podstawowej w części dotyczącej powierzchni wycofanej 15 października 2024 r. II. odmówił przyznania za rok 2024 płatności: 1. redystrybucyjnej, 2. do buraków cukrowych i nałożył karę w wysokości 79 048,15 zł, zastrzegając, że kwota ta będzie potrącana z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności oraz środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w roku w którym została nałożona, oraz przez kolejne 3 lata kalendarzowe; 3. z tytułu stosowania płynnych nawozów naturalnych innymi metodami niż rozbryzgowo. III. Przyznał świadczenia za rok 2024 z następujących tytułów: 1. podstawowe wsparcie dochodów w wysokości 115 779,55 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 61 047,49 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia; 2. płatność do roślin pastewnych w wysokości 10 070,51 zł, 3. uproszczone systemy uprawy w wysokości 59 758,13 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 31 830,36 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, 4. prowadzenie produkcji roślinnej w systemie Integrowanej Produkcji Roślin w wysokości 13 463,04 zł. IV, Przyznał uzupełniającą płatność podstawową w wysokości 22 982,37 zł. W odwołaniu Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. w [...] (dalej także jako skarżący, spółka) zaskarżyło ww. decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania płatności redystrybucyjnej - w całości, odmowy przyznania płatności do buraków cukrowych - w całości i nałożenia kary w zakresie tej płatności, odmowy przyznania płatności do praktyki - stosowanie płynnych nawozów naturalnych innymi metodami niż rozbryzgowo - w całości, wykluczenia z płatności działek wskazanych w uzasadnieniu decyzji i pomniejszenia płatności z tytułu podstawowego wsparcia dochodów, wykluczenia z płatności działek wskazanych w uzasadnieniu decyzji i pomniejszenia płatności z tytułu uproszczonych systemów upraw. Skarżący wniósł o zmianę decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, przez przyznanie wszystkich wnioskowanych płatności w całości bez dokonywania wykluczeń i zmniejszeń, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucono naruszenie następujących przepisów: 1. art. 4 i art. 34 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013, polegające na ich pominięciu i bezpodstawnym niezastosowaniu w sytuacji gdy było to konieczne do podjęcia decyzji w kwestii przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego; 2. art. 22 i art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym, w odniesieniu do płatności w ramach Płatności Redystrybucyjnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania płatności; 3. art. 22, art. 25 ust 1, art. 26 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o Planie Strategicznym oraz § 7 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich, w odniesieniu do płatności w ramach Płatności związanej do powierzchni buraków cukrowych przez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania płatności oraz całkowicie niezasadne nałożenie kary; 4. art. 22 i art. 32 ustawy o Planie Strategicznym oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności w ramach schematów na rzecz klimatu i środowiska w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. 2023 r. poz. 493), w odniesieniu do płatności w ramach stosowania płynnych nawozów naturalnych innymi metodami niż rozbryzgowo przez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania płatności; 5. art. 22 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o Planie strategicznym, w odniesieniu do płatności w ramach Podstawowego wsparcia dochodów przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne wykluczenie z płatności działek wskazanych w uzasadnieniu decyzji; 6. art. 22 i art. 32 ustawy o Planie Strategicznym oraz § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności w ramach schematów na rzecz klimatu i środowiska w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. 2023 r. poz. 493), w odniesieniu do płatności w ramach uproszczonych systemów uprawy przez ich niewłaściwe zastosowanie, bezpodstawne wykluczenie z płatności działek wskazanych w uzasadnieniu decyzji; w sytuacji, gdy – zdaniem skarżącego - przepisy te są ewidentnie w całości wprost sprzeczne z szeregiem przepisów i zasad prawa wspólnotowego, orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a także z regulacjami wynikającymi wprost z Konstytucji i jako takie nie mogły zostać w tej sprawie ten sposób zastosowane. 7. art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 6 K.p.a. przez wydanie decyzji zawierającej w swojej treści wadliwie podane lub brak podanych podstaw jej wydania w zakresie odmowy przyznania spółce płatności; 8. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. przez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niejasny, niepełny i budzący szereg wątpliwości zarówno co do zastosowanych przepisów prawa jak i ich zasadności oraz naruszający w sposób istotny zasadę zaufania do organów władzy publicznej i zasadę przekonywania; 9. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. przez zaniechanie jakiegokolwiek uzasadnienia decyzji w zakresie przyznania płatności w ramach Płatności redystrybucyjnej; 10. art. 6, art. 7, art. 7a i art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i uzasadnionych oczekiwań oraz zaniechanie działania na podstawie oraz w granicach prawa. Decyzją z 19 maja 2025 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając napisał, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w dniu 25 czerwca 2024 r.; organ wymienił działki zadeklarowane we wniosku. W dniu 23 października 2024 r. organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień lub dokumentów dotyczące działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...] [...] które znajdują się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, lecz wg stanu na dzień 31 maja 2024 r. nie została zawarta żadna umowa dzierżawy obejmująca wskazane obszary. W odpowiedzi skarżąca spółka wyjaśniła, że z obowiązujących przepisów wynika, że kryterium posiadania ważnej umowy dzierżawy nie jest warunkiem koniecznym, ani nawet wymaganym, przez przepisy prawa wspólnotowego do otrzymania wsparcia. Spółka według stanu na dzień 31 maja 2024 r. posiadała i gospodarowała na wszystkich gruntach wskazanych w wezwaniu. Jak wynika z art. 22 ustawy o Planie Strategicznym, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. Posiadanie jest zdefiniowane w art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061, z późn. zm.), jako stan faktyczny, związany z wykonywaniem władztwa nad rzeczą wraz z wolą wykonywania uprawnienia dla siebie. Za posiadacza rzeczy uważa się tego, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią włada jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie rozumiane jako swoistego rodzaju władztwo nad rzeczą może być wyrazem wykonywania prawa, a także może to być władztwo, które nie jest związane z prawem. Posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu ww. ustawy może być właściciel, dzierżawca, użytkownik lub osoba mająca inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Prawo własności, któremu nie towarzyszy posiadanie w rozumieniu przepisów ustawy o Planie Strategicznym, nie jest wystarczające do skutecznego ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich. Wobec powyższego płatności przysługują temu rolnikowi, który użytkuje działkę oraz posiada prawo do jej użytkowania, tj. posiada do niej tytuł prawny. Warunek posiadania prawa do użytkowania gruntów może zostać spełniony poprzez wszystkie dopuszczone prawem formy, np. tytuł własności czy umowa dzierżawy, w tym umowa ustna. Jednocześnie dodać należy, iż osoba wydzierżawiająca dane grunty musi posiadać tytuł prawny do wydzierżawienia gruntów. Natomiast beneficjenci dysponujący jedynie umowami ustnymi, wnioskując o płatności muszą posiadać oświadczenie podpisane także przez wydzierżawiającego, posiadającego tytuł prawny. Zgodnie z § 3a pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz.U. z 2023 r., poz. 2618, z późn. zm.), Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (dalej także jako KOWR), w terminie do dnia 30 czerwca danego roku, udostępnia z urzędu Agencji, według stanu na dzień 31 maja danego roku, dane dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez KOWR. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, przekazany przez KOWR wykaz (dane) stanowi dokument urzędowy. Zatem uzyskanie płatności dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatność na rok 2024, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, jak i też tych stanowiących własność prywatną musi być połączone z potwierdzeniem posiadania tytułu prawnego, na dzień 31 maja 2024 r. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym, jeżeli grunt lub zwierzę stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności przysługują posiadaczowi zależnemu. Przenosząc powyższe do realiów sprawy organ wskazał, że skarżący bezumowne użytkuje działki ewidencyjne o numerach [...],[...],[...],[...] położone w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębie [...] - wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nadto, mimo wezwania, nie dostarczył dowodów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego na dzień 31 maja 2024 r. dla tych działek. Wobec powyższego organ I instancji zasadnie odmówił przyznania płatności do tych działek. Nadto organ wyższego stopnia stwierdził, że nie dopatrzył się również zasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 w związku z art. 6 K.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane prawem, w sposób prawidłowy i czytelny określa też podstawę prawną rozstrzygnięcia. Podkreślił również, że zgodnie z art. 27 ustawy o Planie Strategicznym płatność redystrybucyjna jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów będących w posiadaniu tego rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha i nie przekracza 300 ha. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności, po uwzględnieniu zmian i wycofań do podstawowego wsparcia dochodów, wynosiła 429,12 ha, natomiast powierzchnia deklarowana kwalifikowana do tej płatności wynosiła 429,12 ha. Zatem przekraczała limit powierzchni określonej w art. 27 ww. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. w [...] wniosło o uchylenie obu ww. decyzji w zaskarżonej części, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie następujących przepisów: 1. art. 22 w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym; 2. art. 22, art 25 ust 1, art. 26 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o Planie Strategicznym; 3. art. 22 i art. 32 ustawy o Planie Strategicznym oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności w ramach schematów na rzecz klimatu i środowiska w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. 2023 r. poz. 493); 4. art. 22 i art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym; 5. art. 22 i art. 32 ustawy o Planie Strategicznym oraz § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności w ramach schematów na rzecz klimatu i środowiska w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. 2023 r. poz. 493), każdorazowo przez ich niezasadne zastosowanie w następstwie błędnej wykładni i przyjęcie, że rzekomo przepisy te nie naruszają regulacji unijnych, w sytuacji gdy w rzeczywistości są one ewidentnie i w całości wprost sprzeczne z szeregiem przepisów prawa wspólnotowego, sformułowanych w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zasadami równości, konkurencji, proporcjonalności i uzasadnionych oczekiwań, a także z regulacjami wynikającymi wprost z Konstytucji, a co za tym idzie bezpodstawne wykluczenie działek z płatności redystrybucyjnej, z płatności do buraków cukrowych oraz nałożenie kary, z płatności do stosowania płynnych nawozów naturalnych innymi metodami niż rozbryzgowo, z płatności w ramach podstawowego wsparcia dochodów z płatności w ramach uproszczonych systemów uprawy; 6. art. 4 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013, przez jego niezasadne, całkowite pominięcie i bezpodstawne niezastosowanie w sytuacji, gdy jest to przepis powszechnie i bezwzględnie obowiązujący, wiąże organy administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z jego literalnej, celowościowej i systemowej wykładni, jednoznacznie wynika, że celem prawodawcy unijnego jest przede wszystkim udzielanie wsparcia rolnikom faktycznie prowadzącym działalność rolną na danym gruncie prawodawca unijny jednoznacznie określa bowiem, że aby konkretne grunty uznać za tak zwane "kwalifikujące się hektary", grunty te, pozostające w dyspozycji rolnika muszą być przede wszystkim wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej, a wymienione wyżej wymogi skarżąca bezsprzecznie na dzień 31 maja 2024 r. spełniała; 7. art. 288 w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasadę bezpośredniego obowiązywania, stosowania i skutku rozporządzeń unijnych oraz zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego: a) pominięcie i bezpodstawne niezastosowanie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r.; b) zaniechanie interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń; 8. art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i zakazu dyskryminacji, demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej, oraz równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, przyjęcie, że: "przedsiębiorstwo w odniesieniu do spornych a zadeklarowanych działek, nie spełniło przesłanek określonych w art. 22 ww. ustawy, albowiem nie posiadało tytułu prawnego do dysponowania ww. działkami" (str. 10 uzasadnienia); 9. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. przez całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania płatności do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne; 10. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., art. 11, i art. 7 K.p.a. przez naruszające zasadę przekonywania oraz zasadę prawdy obiektywnej zaniechanie rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz zaniechanie odniesienia się do nich; 11. art. 7a K.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy, a przedmiotem postępowania administracyjnego w zaskarżonym zakresie było ewidentnie ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia; 12. art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 13. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji oraz zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym również rangi konstytucyjnej, a ponadto zasadę równości wobec prawa, niedyskryminacji, proporcjonalności i konkurencji; 14. art. 6 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a. przez zaniechanie uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji, w szczególności zaś jej sentencja, nie była wydana w sposób określony tymi przepisami przez K.p.a. i ustawę o Planie Strategicznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą wydano zgodnie z prawem. Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest ustalenie czy istnieje możliwość przyznania przedmiotowych płatności za 2024 w odniesieniu do działek, do których skarżący nie posiada żadnych tytułów prawnych. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, że brak tytułu prawnego wyklucza przyznanie płatności. Sąd zaznacza, że podziela stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z 12 sierpnia 2025 r. III SA/Po 284/25; w przywołanej sprawie stronę skarżącą reprezentował zresztą ten sam pełnomocnik. Zgodnie z art. 25 ustawy o Planie Strategicznym : 1. Płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli prowadzi działalność rolniczą, a łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do podstawowego wsparcia dochodów będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. 2. Pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli: 1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych z produkcją do zwierząt, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, lub płatności dobrostanowej i złożył wniosek o ich przyznanie oraz 2) łączna kwota płatności bezpośrednich, jakie miałyby zostać przyznane w danym roku temu rolnikowi, przed zastosowaniem kar, w tym kar administracyjnych, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro. Zgodnie natomiast z art. 27 ustawy o Planie Strategicznym: 1. Płatność redystrybucyjna jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów będących w posiadaniu tego rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha i nie przekracza 300 ha. 2. Płatność redystrybucyjna przysługuje do powierzchni gruntów: 1) posiadanych przez rolnika położonych na obszarze zatwierdzonym do podstawowego wsparcia dochodów; 2) nie większej niż 30 ha. Przepis art. 22 tejże ustawy stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. Powyższy przepis odmiennie reguluje warunki przyznawania płatności posiadaczom aniżeli miało to miejsce w dotychczasowym stanie prawnym, w którym obowiązywał art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349 ze zm., dalej: jako ustawa o wspieraniu), zgodnie z którym jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny. W odniesieniu do pozostałych gruntów nie obowiązywało to ograniczenie. Problematyka zgodności - w aspekcie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu (także w zakresie tytułu prawnego do gruntów) z przepisami unijnymi była już zresztą wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2024 r. I GSK 1573/21 i przywołane w nim orzecznictwo; Lex). W dotychczasowej regulacji występowała różnica między działkami publicznymi i prywatnymi w kontekście przyznawania płatności. Warunkiem przyznania płatności do działek prywatnych było bowiem ich posiadanie (nawet bezumowne), natomiast w odniesieniu do działek publicznych wymagane było legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do nich. W aktualnie obowiązującym art. 22 ustawy o Planie Strategicznym różnice te nie występują, gdyż stanowi on, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego – zob. też wyrok WSA w Poznaniu z 01 kwietnia 2025 r., III SA/Po 41/25 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej jako CBOSA). Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Planie Strategicznym płatności są przyznawane do powierzchni działki rolnej lub jednostki gruntu nierolniczego: 2) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, 3) nie większej niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172 - chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy o Planie Strategicznym, Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określił, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary. W przepisach § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary (Dz. U. poz. 477 ze zm.) wskazano rodzaje gruntów stanowiące kwalifikujący się hektar, o którym mowa w art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115. W przywołanym art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115 nie wprowadzono wymogu legitymowania się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu. Z rozporządzenia 2021/2115 wynika, że warunkiem przyznania wsparcia w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 jest wymóg, aby kwalifikujące się hektary pozostawały w dyspozycji rolnika. Prawo UE nie definiuje pojęcia "w dyspozycji", nie określa też stosunku prawnego, na podstawie którego dany obszar jest użytkowany przez rolnika, tzn. kiedy jest w jego dyspozycji. W związku z tym państwom członkowskim przysługuje zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od wnioskodawcy dotyczących gruntów deklarowanych do płatności. Potwierdzeniem tego jest m. in. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 24 czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. akt C-375/08, w którego motywie 56 wskazano, że wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego umożliwia kontrolę zgodności danych przedstawionych we wnioskach o przyznanie pomocy. W motywie 75 wyroku wskazano, że zadaniem państw członkowskich jest ustanawianie środków odpowiednich, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli i że są one m. in. zobowiązane do przyjęcia środków koniecznych w celu zapewnienia, że transakcje finansowane przez Wspólnoty, a w szczególności przez EFOGR są rzeczywiście przeprowadzane oraz, że są wykonywane prawidłowo; zadaniem państw członkowskich jest również ustanawianie środków niezbędnych do przeciwdziałania nieprawidłowościom i odpowiedniego ich traktowania. Trybunał podkreślił przy tym, że owa swoboda uznania podlega pewnym ograniczeniom. Państwa są bowiem zobowiązane opierać się na obiektywnych kryteriach, respektując zasady równego traktowania i proporcjonalności. Ta ostatnia zasada wymaga, aby krajowe środki były właściwe do osiągnięcia zakładanego celu i nie wykraczały poza to, co niezbędne do jego realizacji – zob. też ww. wyrok WSA w Poznaniu z 01 kwietnia 2025 r. III SA/Po 41/25. Ponadto w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 17 grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt C-216/19 w motywie 35 wskazano, że korzystając z zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele odnośnych przepisów Unii i przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności. W motywie 45 stwierdzono, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu – ww. wyrok WSA w Poznaniu z 01 kwietnia 2025 r. III SA/Po 41/25. W myśl art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 z późn. zm.) zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów. Instytucje Unii stosują zasadę proporcjonalności zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Z kolei w myśl art.39 ust.2 pkt c) tego Traktatu - przy ustalaniu wspólnej polityki rolnej i specjalnych środków służących jej realizacji uwzględnia się fakt, że w Państwach Członkowskich rolnictwo jest sektorem ściśle powiązanym z całą gospodarką. Należy podkreślić, że Zasób Własności Rolnej tworzy mienie Skarbu Państwa, zaś posiadanie gruntów w Zasobie zmniejszało się systematycznie na skutek bezumownego korzystania z gruntów wchodzących w skald Zasobu. Przepisy miały więc na celu monitorowanie aktualnego sposobu przeznaczenia i wykorzystania nieruchomości ,co bezpośrednio związane jest z gospodarką mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 1995 r. Nr 312, str. 1, dalej jako rozporządzenie 2988/95), zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne dla zapewnienia prawidłowości i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot. Środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury Państw Członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Obowiązkiem państw członkowskich jest zatem przeciwdziałanie nieprawidłowościom przy transakcjach finansowanych z budżetu UE. Przy zajęciu gruntów rolnych wbrew woli właściciela nie dochodzi do spełnienia celów systemu płatności, a więc celów Wspólnej Polityki Rolnej. Zasadny jest zatem wniosek, że ustawodawca mógł przyjąć, że uzależnienie przyznania płatności do działek rolnych od wykazania tytułu prawnego do nich jest konieczne, aby zapobiec sztucznemu tworzeniu warunków do uzyskania płatności. Taki cel przyświecał ustawodawcy, który w uzasadnieniu projektu ustawy wskazał, że przepis art. 22 rozstrzyga kwestię przyznania pomocy posiadaczowi. Jak wynika z uzasadnienia warunkiem przyznania wsparcia po 2022 r. jest wymóg, aby kwalifikujące się hektary pozostawały w dyspozycji rolnika (art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115). W dalszej części uzasadnienia projektu ustawy wskazano, że pojęcie "w dyspozycji" należy odczytywać jako tożsame z posiadaniem i zaproponowano przyjęcie dotychczasowego rozwiązania, zgodnie z którym grunty rolne muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku złożenia wniosku o przyznanie pomocy (tj. ostateczną datą na dokonanie zmian we wniosku o przyznanie pomocy), a jednocześnie w związku z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 17 grudnia 2020 r. w sprawie C-216/19 dodano w tym przepisie obowiązek posiadania tytułu prawnego do gruntów, do których mają zostać przyznane płatności. W uzasadnieniu podkreślono, że w tym wyroku stwierdzono, że dysponowanie (posiadanie) gruntem powinno być zgodne z prawem danego państwa członkowskiego, a więc powinno odbywać się na podstawie tytułu prawnego. Jeżeli natomiast chodzi o zarzuty związane ze stosowaniem rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności w ramach schematów na rzecz klimatu i środowiska w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 z dnia 13 marca 2023 roku, to zarówno sama delegacja ustawowa zawarta w art. 70 ustawy o Planie Strategicznym, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, których było łącznie 17, służyły wprost stosowaniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 2 grudnia 2021 Nr 2021/2115. Jednocześnie, co należy podkreślić, implementowano tą ustawą rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 2 grudnia 2021 Nr 2021/2116, czyli w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej. Rozporządzenie to w pkt 9 stanowi wprost o celach wspólnej polityki rolnej określonych w art.39 TFUE, o czym była mowa wyżej. Reasumując, Rzeczpospolita Polska korzystając z zakresu swobodnego uznania, wprowadzając ograniczenie w art. 22 ustawy przez wymóg legitymowania się tytułem prawnym do gruntu, uwzględniła cele przepisów unijnych dotyczących pomocy oraz obowiązki przestrzegania ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Z uwagi na występujące sytuacje bezumownego korzystania z gruntu - jak w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy - w Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie płatności do gruntu użytkowanego bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości UE za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności w wyroku z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i inni – zob. też wyrok WSA w Poznaniu z 01 kwietnia 2025 r. III SA/Po 41/25. W tym zakresie należy zgodzić się z organami ARiMR, że w przypadku gruntu - tak jak w kontrolowanej sprawie - wchodzącego do ZWRSP nie jest wystarczające władanie (użytkowanie) deklarowaną do płatności działką rolną, lecz dodatkowo wymagane jest legitymowanie się do niej tytułem prawnym. W kontrolowanej sprawie, jak wykazały organy ARiMR, na dzień 31 maja 2024 r. skarżący nie posiadał wiążącej umowy dzierżawy zadeklarowanych działek ani innego tytułu prawnego do nich. Skarżący nie złożył żadnego przeciwdowodu w tym zakresie. Zgodnie z art. 5 ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy K.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Ustawodawca tym samym uczynił wyjątek od zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m. in. art. 77 K.p.a., zgodnie z którą organy w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku postępowań z wniosków o przyznanie płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 K.p.a. Takie rozłożenie ciężaru dowodu powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani z własnej inicjatywy pouczania strony czy informowania jej o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powyższego wynika, że to wnioskodawcę obciąża obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności to nie organ, ale wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W związku z tym zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organ przepisów K.p.a. należy uznać za niezasadne. Zgodzić należy się więc z organem, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie dotyczących statusu zadeklarowanych a wykluczonych z płatności działek wynikają relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, a skarżący nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o odmiennym stanie rzeczy. Sąd nie dopatrzył się również zasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane prawem, w sposób prawidłowy i czytelny określa też podstawę prawną rozstrzygnięcia. W związku z ich przytoczeniem i obszernym przytoczeniem uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, które Sąd podziela, nie było konieczności ich powtarzania. Nie jest zatem wystarczające do spełnienia przesłanek przyznania płatności w stosunku do działki stanowiącej własność Skarbu Państwa jej użytkowanie przez wnioskodawcę, jeżeli ma ono charakter bezumowny. Sąd podziela stanowisko organów, że skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do spornych działek, co jest wystarczające do odmowy przyznania pomocy. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu, w szczególności nie została wydana z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.