I GSK 1573/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 208/20 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 23 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 208/20 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.), w wyniku rozpoznania skargi J.K. (dalej powoływany także jako skarżący), uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej powoływany także jako Dyrektor OR ARiMR, organ odwoławczy) z dnia 23 marca 2020 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Lubina z dnia 10 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący w dniu 9 kwietnia 2019 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2019. We wniosku strona ubiegała się o płatność ONW do działek o łącznej powierzchni 3,96 ha, w tym do działki o identyfikatorze [...] o powierzchni 0,77 ha. Kontrola administracyjna wniosku wykazała, że działka ewidencyjna nr [...], zadeklarowana przez skarżącego, znajduje się w rejestrze Zasobu Własności Skarbu Państwa (ZWRSP) i wg stanu na 31 maja 2019 r. nie została zawarta umowa dzierżawy. W odpowiedzi na wezwanie organu, skarżący nie przedstawił umowy dzierżawy, wyjaśnił że dokonał wszystkiego zgodnie z literą prawa i osobiście zgłosił prośbę o przedłużenie umowy dzierżawy. Decyzją z dnia 10 lutego 2020 r. Kierownik BP przyznał skarżącemu płatność ONW w wysokości 571,01 zł. Organ pierwszej instancji stwierdził, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności za rok 2019 do ONW wynosiła 3,96 ha. Z powierzchni deklarowanej do płatności organ wykluczył działkę o pow. 0,77 ha znajdującą się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa z uwagi na brak tytułu prawnego. Dyrektor OR ARiMR w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, decyzją z 23 marca 2020 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Wskazał, że główny przedmiot sporu ogniskuje się wokół możliwości przyznania płatności, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 349, dalej powoływana jako ustawa o wspieraniu), rolnikowi który nie posiada na dzień 31 maja roku danego roku, tytułu prawnego do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odwołując się do treści art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu organ odwoławczy wskazał, że mimo stosownego wezwania przez organ pierwszej instancji skarżący nie przedstawił w wyjaśnieniach jak też w ramach odwołania od decyzji nie przedłożył żadnej umowy z ANR (obecnie KOWR), z której wynikałoby, że na dzień 31 maja 2019 r. posiada do spornej działki tytuł prawny. Tym samym działka nr [...] nie spełniała wymogu z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu dlatego też nie mogła być do niej przyznana wnioskowana płatność. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając wskazanym na wstępie wyrokiem z 19 sierpnia 2021 r. decyzje organów obu instancji stwierdził, że naruszają one przepisy prawa materialnego a ich wydanie poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym. Sąd stwierdził, że w wydanych w sprawie decyzjach nieprawidłowo pozbawiono skarżącego wnioskowanych przez niego płatności na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu, który stanowi, że warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc taka jest przyznawana do powierzchni gruntu wchodzącego w skład ZWRSP rolnikowi wówczas, gdy na dzień 31 maja danego roku ma do takiej działki tytuł prawny. W tym zakresie sąd pierwszej instancji wskazał, że orzekał już w podobnych sprawach (sygn. akt III SA/Wr 33/19, III SA/Wr 95/19, III SA/Wr 255/19, III SA/Wr 781/17, III SA/Wr 782/17 i inne) i podziela w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane w powyższych wyrokach i przyjmuje je za własne. Jednocześnie sąd dostrzegł, że Naczelny Sąd Administracyjny oceny tej nie podzielił, uchylając wyroki w sprawach: III SA/Wr 255/19, III SA/Wr 95/19 jednakże zdaniem sądu przedstawione niżej argumenty przemawiają mimo to za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, z uwagi na niezgodność przepisu będącego podstawą prawną rozstrzygnięć organów z prawem unijnym. Sąd pierwszej instancji wskazując na § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 roku, poz. 364 ze zm., dalej jako: rozporządzenie ONW), rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U.UE.L.2013.347, zwanego rozporządzeniem nr 1305/2013), rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U.UE.L.2013.347.608 - dalej: rozporządzenie nr 1307/2013), wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 (L.P. i in.) oraz uzasadnienie do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274) stwierdził, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wprowadzenie takiego wymogu stanowi nadmierne "uprzywilejowanie" takich gruntów i narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. W ocenie sądu pierwszej instancji, ustawodawca krajowy nie wykazał, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. W konsekwencji powyższego, należało odmówić zastosowania art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu, jako naruszającego wyżej wymienione ogólne zasady prawa wspólnotowego (unijnego). W skardze kasacyjnej Dyrektor OR ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego tj.: - art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu, poprzez odmowę jego stosowania, będące wynikiem przyjęcia przez Sąd, iż wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) tytułem prawnym do tegoż gruntu powinno być uznane za naruszające przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników, a także niezasadne przyjęcie przez Sąd, iż wprowadzenie takiego wymogu narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności, co w konsekwencji sprowadzało się do nieuzasadnionej odmowy stosowania art. 20 ust. 4 w/w ustawy, jako naruszającego ogólne zasady prawa wspólnotowego, podczas gdy zdaniem organu administracji powołany wyżej art. 20 ust. 4 w/w ustawy powinien być w przedmiotowej zastosowany z uwagi na to, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez rolnika będącego użytkownikiem gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tegoż gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Pismem procesowym, które wpłynęło do sądu pierwszej instancji w dniu 19 października 2021 r., skarżący działający osobiście zażądał przeprowadzenia rozprawy orz wskazał, że skarga kasacyjna organu jest bezpodstawna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna w rozpatrywanej sprawie została oparta na jedynie podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu. Odnosząc się merytorycznie do tego zarzutu należy wskazać, że w dniu składania przez skarżącego wniosku o płatność, art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu stanowił, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu - wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonym wyroku WSA – nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3031/18, z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20, z dnia 18 stycznia z 18 stycznia 2023 r., I GSK 150/22, z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1253/19 oraz z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 274/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Powyższe wyroki co prawda dotyczyły płatności bezpośrednich i wykładni art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, jednakże podniesiona w nich argumentacja w pełni ma odniesienie również do wykładni art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu. Przypomnieć zatem należy, że w ww. wyrokach NSA wskazał, że wymóg legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznany za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. W świetle art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – L.P. i in.). Trybunał orzekł, że przepisy wspólnotowe, w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Wskazać przy tym należy, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, ANR (obecnie KOWR) jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Co prawda, zgodnie z art. 343 k.c., ANR (obecnie KOWR), jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. ANR (obecnie KOWR) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Przy czym tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle. Rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Organy ARiMR prawidłowo zatem odczytały na gruncie rozpatrywanej sprawy treść przepisu art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu. W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny – organy ARiMR dokonały prawidłowej wykładni art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu, odmawiając przyznania skarżącemu płatności do działki o pow. 0,77 ha znajdującej się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Orzeczenie o odstąpieniu od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego opiera się na treści art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA uznał, że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, bowiem skarżący nie powinien ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy uchyleniu podlegał wyrok WSA uwzgledniający skargę z powodów innych niż w niej wskazane, szczególnie gdy sąd pierwszej instancji dokonał oczywiście błędnej, niezgodnej z utrwaloną linią orzeczniczą NSA, wykładni przepisu prawa materialnego.