I GSK 232/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 255/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 255/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) we Wrocławiu z 8 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR we Wrocławiu z 4 stycznia 2019 r. nr [...] Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. [...] – dalej: strona lub wnioskodawczyni - 12 maja 2017 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2017. Ubiegała się o jednolitą płatność obszarową (dalej: JPO), płatność za zazielenienie i płatność dodatkową do łącznej powierzchni [...] ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu decyzją z 4 stycznia 2019 r., odmówił stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, ze względu na fakt, że strona nie posiadała do tych działek (znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa /ZWRSP/) tytułu prawnego na dzień 31 maja 2017 r. Chodzi tu o nie spełnienie wymogu z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018, poz. 1312 ze zm. - dalej: ustawa o płatnościach lub ustawa). Zadeklarowane we wniosku działki ewidencyjne są przedmiotem postępowania spadkowego, w celu ustalenia prawa do dzierżawy gruntów. Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu decyzją z 8 kwietnia 2019 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skoro sporne działki wchodzą w skład ZWRSP a strona nie posiada - w odniesieniu do nich - tytułu prawnego (brak umowy dzierżawy, bowiem toczy się postępowanie spadkowe), to nie przysługują jej do tych działek płatności bezpośrednie. Organ II instancji podniósł, że brzmienie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku gruntów państwowych, rolnik - poza spełnieniem wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ust. 1 pkt 2 warunku posiadania gruntów rolnych na dzień 31 maja roku, w którym ubiega się on o płatność - musi legitymować się również - w w/w dacie - tytułem prawnym do nich. Z przedłożonej przez stronę Umowy Dzierżawy Nieruchomości Rolnej z [...] maja 1994 r. jak i aneksu do niej wynika, że stronami stosunku prawnego jest [...], mający prawo do dysponowania dzierżawionymi gruntami. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie kwestionował brzmienia § 18 umowy zgodnie z którym w razie śmierci Dzierżawcy przed upływem terminu, na który został zawarta umowa, prawa i obowiązki wynikające z umowy dzierżawy przechodzą na spadkobierców. Zapis ten miał zapewnić przez potencjalnych spadkobierców ciągłości użytkowania gruntów wraz z zachowaniem ich w dobrej kulturze rolnej. Podstawą decyzji odmownej nie był brak możliwości ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłym, gdyż wynikało to z testamentu lecz nie dysponowanie przez stronę tytułem prawnym do gruntów dzierżawionych, z uwagi na toczące się postępowanie spadkowe. Uzasadniając uchylenie decyzji organów obu instancji WSA we Wrocławiu podkreślił, że w sprawie niezasadnie pozbawiono stronę wnioskowanych przez nią płatności na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Sąd I instancji podniósł, że w uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". Zdaniem WSA uzasadnienie projektu ustawy racjonalnie nie wyjaśnia przyczyn, dla których bardziej - niż grunty niepaństwowe - chronione mają być grunty państwowe (wchodzące w skład ZWRSP). Przecież o płatności bezpośrednie mogą ubiegać się także podmioty, które bezprawnie weszły w posiadanie gruntów niepaństwowych lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce. Wobec tego, wprowadzenie rozwiązań faworyzujących grunty państwowe godzi w zasadę równego traktowania oraz ma charakter dyskryminujący. Polemizując z uzasadnieniem do projektu ustawy, trzeba zaakcentować, że nie można wykluczyć sytuacji, że podmiot faktycznie prowadzący działalność rolniczą na gruntach wchodzących w skład ZWRSP i wnioskujący o płatności także może nie być w stanie okazać aktualnego tytułu prawnego do tychże gruntów np. obowiązującej umowy dzierżawy, z uwagi na toczony spór sądowy co do ważności (terminu obowiązywania) takiej umowy. Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) - posiadająca odpowiednie rejestry i narzędzia - ma (winna mieć) realne możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Te możliwości są zapewne zdecydowanie większe niż możliwości podmiotów niepaństwowych, odnośnie gruntów których nie wprowadzono analogicznych rozwiązań jak w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści, ale takowe korzystanie dotyczy także gruntów wchodzących w skład podmiotów (osób) innych niż państwowe. Sąd podał, że bez znaczenia w sprawie pozostają, z uwagi na publiczny charakter zastosowanych w sprawie przepisów, regulacje Kodeksu cywilnego, często powoływane w tożsamych sporach (art. 345, art. 224 i nast.). Wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wprowadzenie takiego wymogu stanowi nadmierne "uprzywilejowanie" takich gruntów i narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. Zdaniem WSA ustawodawca krajowy nie wykazał, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. W konsekwencji powyższego, należało odmówić stosowania art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, jako naruszającego w/w - ogólne - zasady prawa wspólnotowego. Sąd I instancji podniósł, że kwestia dopłat ma na celu właściwe rolnicze wykorzystywanie areału co wynika z przepisów unijnych. Zatem zasadniczą kwestią w sprawie jest ustalenie, czy skarżąca spełnia warunki do przyznania jej wnioskowanych płatności, które zostały wskazane w art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach. W warunkach tych zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej, Organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, skupiając się w swoich rozważania jedynie na warunku wynikającym z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, tj. braku posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do gruntów. Nie zbadały kto faktycznie użytkował te grunty. Podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie, jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tej sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji winny odmówić stosowania w sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i uwzględnić wskazania Sądu odnośnie wyjaśnienia kwestii spełnienia przez stronę warunków do przyznania płatności o których mowa w art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA we Wrocławiu. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018r., poz. 1312 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż organ administracji nie wyjaśnił kwestii spełnienia przez stronę warunków do przyznania płatności, o których mowa w art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podczas gdy w ocenie organu administracji w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia w/w przepisów prawa procesowego, gdyż skoro ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 18 ust. 4 wprowadza wymóg, aby posiadacz gruntów wchodzących w Skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa mógł uzyskać płatności tylko wówczas gdy ma do nich tytuł prawny, to do uzyskania tejże płatności nie jest wystarczający sam fakt posiadania gruntu. Tak więc jeżeli skarżący zgłosił do płatności działki wchodzące w skład ZWRSP i nie posiada do nich tytułu prawnego, to wbrew twierdzeniom Sądu nie zachodzi potrzeba dodatkowego wyjaśniania spełnienia przez wnioskodawcę warunków o których mowa w art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. 2. naruszenie przepisu prawa materialnego tj.: art. 18 ust. 4 ustawy z 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez odmowę jego stosowania, będącego wynikiem przyjęcia przez Sąd, iż wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) tytułem prawnym do tegoż gruntu powinno być uznane za naruszające przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników, a także niezasadne przyjęcie przez Sąd, iż wprowadzenie takiego wymogu narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności, co w konsekwencji sprowadzało się do nieuzasadnionej odmowy stosowania art. 18 ust. 4 ww. ustawy, jako naruszającego ogólne zasady prawa wspólnotowego, podczas gdy zdaniem organu administracji powołany wyżej art. 18 ust. 4 ustawy powinien być w sprawie zastosowany z uwagi na to, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez rolnika będącego użytkownikiem gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tegoż gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijnie, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Strona w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Została oparta na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ww.ustawy. W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa materialnego z uwagi na to, iż to treść przepisów obowiązującego prawa wyznacza kierunek przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich z którymi związane są określone skutki prawne. W dniu składania przez Stronę wniosku o płatność art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach stanowił, iż pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Przepis ten został on wprowadzony do ustawy 15 marca 2016 r. mocą ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 337). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach - wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonym wyroku WSA – nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte m.in. wyroku NSA z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3031/18. Wskazano w nim, że "dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd". "Należy tym samym sięgnąć do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach. Zawsze musi być to zatem stosunek obligacyjny" (...) Ponadto "pojęcia tytuł prawny", o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek. Dla potwierdzenia interpretacji art. 18 ust. 4 o płatnościach należy przytoczyć projekt do ustawy z dnia 9 marca 2016 r. W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". W związku z powyższym wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274). Problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd, zgodnie z którym wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn.. akt I SA/Go 56/19). Jak bowiem wywiedziono w świetle zapisów art.8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Wskazać przy tym należy, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, ANR (obecnie KOWR) jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Co prawda, zgodnie z art. 343 k.c., ANR (obecnie KOWR), jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. ANR (obecnie KOWR) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Przy czym tytułu ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle. Rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Organy ARMiR prawidłowo odczytały treść przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Ustosunkowując się zarzutu naruszenia prawa procesowego należy przypomnieć, że konstrukcja przepisów ustawy o płatnościach, w szczególności zaś art. 3 ust. 2 i 3 tej ustawy, uzasadnia pogląd, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o płatnościach, obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy, ciąży na stronie, natomiast organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 4820/15, Lex nr 2435163). Wobec zobowiązania strony, do przedstawienia wszystkich dowodów oraz udzielania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (vide: art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach) oraz jednoczesnego zobowiązania organu do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (vide: art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach), ustawodawca przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z danego faktu wywodzi skutki prawne, odstępując tym samym od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. (podobnie m.in. NSA w wyroku z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, Lex nr 1148355, wydanym w oparciu o przepisy ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich). Skutkiem opisanych powyżej regulacji, jest szczególny charakter postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich, które cechuje swoiste uproszczenie względem standardowego postępowania administracyjnego. Uproszczenie to przejawia się zaś procedowaniem przez właściwy organ, na podstawie okoliczności powołanych we wniosku o przyznanie płatności oraz na podstawie materiału dowodowego przedłożonego przez wnioskodawcę. W istocie więc, to na stronie ubiegającej się o przyznanie płatności, spoczywa ciężar wykazania, że spełnia ona warunki do ich uzyskania, zaś organ nie ma obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potwierdzającego uprawnienie wnioskodawcy do otrzymania płatności. Jedynie w przypadku stwierdzenia rozbieżności wniosku z danymi posiadanymi przez organ, obowiązany jest on dostrzeżone rozbieżności wyjaśnić, zaś o wyniku dokonanej analizy poinformować składającego wniosek, z uwzględnieniem przy załatwianiu spraw, słusznego interesu obywateli (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 505/18, Lex nr 2548962). Skarżąca kasacyjnie w toku postępowania nie przedłożyła dowodów warunkujących ustalenie jej tytułu prawnego do spornych działek. Przeciwnie organy ustaliły, że na dzień 31 maja 2017 r. tytułu prawnego do działek skarżąca nie posiadała. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku oraz analizy dokumentacji załączonej przez stronę wraz z pismem informacyjnym z dnia 22 listopada 2017 r., ustalono że zadeklarowne działki wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a wnioskodawczyni nie posiada w odniesieniu do nich tytułu prawnego w postaci zawartej umowy dzierżawy z Agencją Nieruchomosci Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wspierania Rolnictwa) na dzień wydania decyzyji odmownej przez Organ I instancji. Należy rownież wskazać, że do dnia wydania deczyji odmownej z dnia 4 stycznia 2019 r., strona nie dostarczyła do Kierownika Buira Powiatowego ARMIR we Wrocławiu prawomocnego postanowienia sądu o stawierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia. W tej sytuacji, skoro stona nie posiadała na dzień 31 maja 2017 r. tytułu prawnego do działek znajdujacych sie w rejestrze Zasobu Własnosci Rolnej Skarbu Państwa i wobec tego nie spełniała wymogu z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, to dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia kwestia spełnienia przez stronę przesłanek z art. 7 i 8 tej ustwawy. Organ nie był zatem zobowiazany do ustalenia kto faktycznie użytkował grunty objęte przedmiotowym wnioskiem. Podsumowując, należy stwierdzić, że ocena podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszania prawa materialnego uprawnia do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. jest bowiem uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną; po drugie, uwzględnienie skargi kasacyjnej wiąże się z uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, i po trzecie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Te wszystkie wymienione przesłanki wystąpiły łącznie w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a w związku w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.)