I GSK 150/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 277/20 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr 9001-2020-000370 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od E. C. na rzecz Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 277/20 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2022 r., poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi E. C. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 28 maja 2019 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. E. C. w dniu 5 maja 2018 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2018. Zadeklarowała działki rolne, zgłoszone do jednolitej płatności obszarowej i za zazielenienie o łącznej powierzchni 107 29 ha, w tym działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] (powiat w., powiat Ż. obręb J.) oraz nr [...], [...] i [...] (powiat w., powiat Ż., obręb P.). Strona przedłożyła kopię umowy dzierżawy nieruchomości rolnej z dnia 20 maja 1994 r. zawartej pomiędzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa i Z. S. oraz kopię aneksu do umowy nr 1 z dnia 14 grudnia 2004 r. do umowy nr DZ/0062/112/94 z dnia 20 maja 1994 r. oraz przedłożyła wniosek o stwierdzenie nabycia spadku z dnia 15 maja 2017 r. Strona powołała się na § 18 wspomnianej umowy. Wniosek o stwierdzenie nabycia spadku został złożony w dniu 15 maja 2017 r. w Sądzie Rejonowym dla Wrocławia Krzyków I Wydział Cywilny i dotyczy stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym 24 kwietnia 2017 r. mężu skarżącej Z. S.. Decyzją z dnia 28 maja 2019 r. Kierownik BP ARiMR odmówił skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, ze względu na fakt, że nie posiadała ona tytułu prawnego do działek (znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa /dalej także: ZWRSP/) na dzień 31 maja 2018 r., tj. nie spełniła wymogu z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o płatnościach). Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu rozpatrując odwołanie po uzyskaniu od strony informacji o postępowaniu w przedmiocie nabycia spadku, w którym termin rozprawy został wyznaczony na 18 września 2019 r., postanowieniem z dnia 19 września 2019 r. zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie w wyniku zażalenia strony zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa ARiMR w Warszawie. Następnie po wniosku strony, w którym strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 255/19. - postanowieniem z dnia 9 stycznia 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Po zażaleniu strony na ww. postanowienie, Prezes ARiMR postanowieniem z dnia 26 lutego 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie i podjął zawieszone postępowanie. Prezes ARiMR wskazał, że kwestia stwierdzenia nabycia spadku nie stanowi zagadnienia wstępnego, ponieważ grunty nie wchodzą w skład masy spadkowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu w wyniku rozpatrzenia odwołania utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzje I i II instancji stwierdził, że w sprawie doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji wskazał, że w wydanych w sprawie decyzjach nieprawidłowo pozbawiono stronę płatności na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, który stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który - na dzień 31 maja danego roku - ma do tej działki tytuł prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarżąca pomimo faktycznego dysponowania gruntami w sposób pozwalający na ubieganie się o płatność, przy jednoczesnym braku zagrożenia w postaci działania wbrew woli właściciela i nadużycia - z uwagi na wymóg tytułu prawnego (i jego brak), została wykluczona z płatności. Sąd I instancji zalecił aby organ rozpatrując ponownie sprawę ocenił wniosek strony z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i z pominięciem przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wobec stwierdzenia braku ryzyka nadużycia przy występowaniu o płatność. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach będące wynikiem przyjęcia przez Sąd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) tytułem prawnym do tegoż gruntu powinno być uznane za naruszające przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników, a także niezasadne przyjęcie przez Sąd, że wprowadzenie takiego wymogu narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności, co w konsekwencji sprowadzało się do nieuzasadnionej odmowy stosowania art. 18 ust. 4 wspomnianej ustawy, jako naruszającego ogólne zasady prawa wspólnotowego, podczas gdy zdaniem organu administracji powołany art. 18 ust. 4 ustawy powinien być w przedmiotowej sprawie zastosowany z uwagi na to, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez rolnika będącego użytkownikiem gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tegoż gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna w rozpatrywanej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Odnosząc się merytorycznie do tego zarzutu należy wskazać, że w dniu składania przez skarżącą wniosku o płatność, art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach stanowił, ż pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach - wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonym wyroku WSA – nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3031/18 oraz z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20, w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wymóg legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznany za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. W świetle art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Wskazać przy tym należy, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, ANR (obecnie KOWR) jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Co prawda, zgodnie z art. 343 k.c., ANR (obecnie KOWR), jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. ANR (obecnie KOWR) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Przy czym tytułu ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle. Rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Organy ARMiR prawidłowo zatem odczytały na gruncie rozpatrywanej sprawy treść przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Podsumowując, należy stwierdzić, że ocena podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszania prawa materialnego uprawnia do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a w związku w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).