III SA/Wr 277/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie, Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie, Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca) Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E.C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W.z dnia [...] maja 2019 r. (nr [...]); II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi E. C. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego (DOR, Dyrektor OR, organ II instancji) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr 9001-2020-000370 utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego (dalej: KBP, Kierownik BP, organ I instancji) ARiMR we Wrocławiu z dnia 25 maja 2019 r. nr 0023-2019-004834 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Z akt sprawy wynika, że strona 5 maja 2018 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2018. Zadeklarowała działki rolne, zgłoszone do jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO) i za zazielenienie o łącznej powierzchni [...] ha, w tym działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] (powiat wrocławski, powiat Żórawina obręb J.) oraz nr [...], [...] i [...]/[...] (powiat wrocławski, powiat Żórawina, obręb P.). Strona przedłożyła kopię umowy dzierżawy nieruchomości rolnej z dnia 20 maja 1994 r. zawartej pomiędzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa i Z. S. oraz kopię aneksu do umowy nr 1 z dnia 14 grudnia 2004 r. do umowy nr [...] z dnia 20 maja 1994 r. oraz przedłożyła wniosek o stwierdzenie nabycia spadku z dnia 15 maja 2017 r. Strona powołała się na § 18 ww. umowy. Wniosek o stwierdzenie nabycia spadku został złożony 15 maja 2017 r. w Sądzie Rejonowym dla Wrocławia Krzyków I Wydział Cywilny i dotyczy stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym [...] r. mężu Z. S.. Decyzją z dnia 28 maja 2019 r. Kierownik BP odmówił stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, ze względu na fakt, że strona nie posiadała do działek (znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa /dalej także: ZWRSP/) tytułu prawnego na dzień 31 maja 2018 r., tj. nie spełniła wymogu z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach, u.p.r.s.w.b.) ustawy o płatnościach. W odwołaniu od decyzji Kierownika BP, strona zarzuciła naruszenie: - art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez brak ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie i brak jakiejkolwiek weryfikacji dostarczonych przez stronę dokumentów mających istotne znaczenie dla poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych, zamiast tego przyjęcie przez organ, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do gruntów objętych umową dzierżawy zawartą przez męża Z. S.; - art. 86 k.p.a. przez brak przesłuchania w trakcie przedmiotowego postępowania skarżącej w charakterze strony, podczas gdy dowód ten winien być przez organ przeprowadzony; - art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż skarżąca jest spadkobiercą po zmarłym mężu Z. S., co wynika wprost z przedłożonych dokumentów, w związku z czym należało przyjąć, iż posiada ona tytuł prawny do gruntów będących przedmiotem dzierżawy. - art. 107 § 3 k.p.a. przez brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami przepisowymi, co ograniczyło stronie możliwość merytorycznego ustosunkowania się. Strona wniosła o uchylenie decyzji i ponownie powołała się na § 18 umowy. Dyrektor OR ARiMR rozpatrując odwołanie po uzyskaniu od strony informacji o postępowaniu w przedmiocie nabycia spadku, w którym termin rozprawy został wyznaczony na 18 września 2019 r., postanowieniem z dnia 19 września 2019 r. zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ww. postanowienie w wyniku zażalenia strony zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa ARiMR w Warszawie. Następnie po wniosku strony, w którym strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 255/19. - postanowieniem z dnia 9 stycznia 2020 r. Dyrektor OR ARiMR odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Po zażaleniu strony na ww. postanowienie, Prezes ARiMR postanowieniem z dnia 26 lutego 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie i podjął zawieszone postępowanie. Wskazał Prezes ARiMR, że kwestia stwierdzenia nabycia spadku nie stanowi zagadnienia wstępnego, ponieważ grunty nie wchodzą w skład masy spadkowej. Dyrektor OR ARiMR w wyniku rozpatrzenia odwołania utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Powołał się organ na przepisy art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach oraz § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r., poz. 352 ze zm.). Dyrektor OR stwierdził, że skoro sporne działki wchodzą w skład ZWRSP a strona nie posiada - w odniesieniu do nich - tytułu prawnego (brak umowy dzierżawy, bowiem toczy się postępowanie spadkowe), to nie przysługują jej do przedmiotowych działek, płatności bezpośrednie. Wskazał, że z przedłożonej przez skarżącą Umowy Dzierżawy z dnia 20 maja 1994 r. jak i aneksu do niej wynika, że stronami stosunku prawnego jest Agencja oraz Z. S., mający prawo do dysponowania dzierżawionymi gruntami. Organ zaznaczył, że nie kwestionował brzmienia § 18 umowy, zgodnie z którym w razie śmierci Dzierżawcy przed upływem terminu, na który został zawarta umowa, prawa i obowiązki wynikające z umowy dzierżawy przechodzą na spadkobierców. Zapis ten miał zapewnić przez potencjalnych spadkobierców ciągłości użytkowania gruntów wraz z zachowaniem ich w dobrej kulturze rolnej. Zdaniem organu podstawą decyzji odmownej nie był brak możliwości ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłym, ale nie dysponowanie przez stronę tytułem prawnym do gruntów dzierżawionych, z uwagi na toczące się postępowanie spadkowe. Zaznaczył, że z § 18 umowy wynika jedynie, że prawa i obowiązki przechodzą na spadkobierców, wobec czego mogą oni użytkować grunty, jednakże zapis nie reguluje aneksowania umowy w zakresie zmiany dzierżawcy, co może nastąpić dopiero po przedłożeniu prawomocnego postanowienia stwierdzenia nabycia spadku. Podsumowując, Dyrektor OR uznał skarżoną odwołaniem decyzję za wydaną zgodnie z prawem. W skardze do WSA we Wrocławiu, strona zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach przez jego zastosowanie, podczas gdy posiadanie tytułu prawnego nie ma znaczenia dla sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji Kierownika BP, w tym w szczególności w sytuacji braku wyczerpującego rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego zebranego w sprawie, z którego wprost wynika, iż skarżąca jest spadkobiercą po zmarłym Z. S., co w konsekwencji - w związku z zapisem § 18 umowy dzierżawy powoduje, iż posiada ona tytuł prawny do nieruchomości objętych złożonym przez nią wnioskiem o przyznanie dopłat bezpośrednich na rok 2018; - art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz przepisów art. 7 i 77 § 1, a także art. 80 k.p.a., poprzez brak ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie i brak jakiejkolwiek weryfikacji dostarczonych przez stronę dowodów z dokumentów mających istotne znaczenie dla poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych; zamiast powyższego przyjęcie przez organ abstrakcyjnych i całkowicie arbitralnych, bo nie wynikających z materiału dowodowego sprawy, założeń, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do gruntów objętych umową dzierżawy zawartą przez jej męża z Agencją Nieruchomości Rolnych, a będących przedmiotem niniejszego postępowania; - art. 86 k.p.a. poprzez brak przesłuchania w trakcie przedmiotowego postępowania skarżącej w charakterze strony, podczas gdy dowód ten winien być przez organ przeprowadzony; - art. 8 k.p.a. poprzez nie ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, przy jednoczesnym pominięciu przedłożonych przez stronę dowodów w tym zakresie; jednocześnie pominięcie okoliczności nader istotnych z punktu widzenia interesów strony, a to faktu, iż skarżąca jest spadkobiercą po zmarłym mężu, co wynika wprost z przedłożonych dokumentów, jak również z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa cywilnego, w konsekwencji czego należało przyjąć, iż posiada ona tytuł prawny do gruntów będących przedmiotem umowy dzierżawy; a także poprzez wydawanie odmiennych decyzji w takich samych stanach faktycznych i prawnych - co dotyczy skrajnie różnych rozstrzygnięć podjętych przez organ w sprawie przyznania płatności bezpośrednich drugiemu spadkobiercy po zmarłym, tj. jego synowi B. S. do gruntów, których dzierżawcą był zmarły Z. S. na podstawie dwóch różnych umów zawartych z Agencją Własności Rolnej SP (grunty w K. i P.), pomimo, iż umowy te zawierają tożsame zapisy odnośnie przejścia praw i obowiązków wynikających z umowy na spadkobierców dzierżawcy z chwilą jego śmierci, a nadto poprzez przyznanie płatności bezpośrednich byłej żonie, która w ogóle nie jest spadkobiercą, a zatem podjęcie całkowicie odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie o identycznym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów. Skarżąca szeroko uzasadniła swoje stanowisko w sprawie oraz powołała się na wyrok WSA we Wrocławiu dotyczący płatności za 2017 r. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję - w sprawie przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 - według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd stwierdził, że w wydanych w sprawie decyzjach nieprawidłowo pozbawiono stronę płatności na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, który stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który - na dzień 31 maja danego roku - ma do tej działki tytuł prawny. Na wstępie niezbędne jest wskazanie, że zagadnienie uzależnienia przez ustawodawcę krajowego przyznania płatności od posiadania przez rolnika na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, było przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Poglądy akceptujące wprowadzenie takiego wymogu w ustawodawstwie krajowym, tj. zarówno w ustawie o płatnościach (art. 18 ust. 4), jak i w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 -2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 627) (art. 20 ust. 4) i każdorazowy wymóg jego spełnienia - zostały wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych i tut. Sądu (por. m.in. wyroki WSA z dnia 25.10.2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 22 sierpnia 2018 sygn. akt V SA/Wa 249/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Takie stanowisko zaakceptował również NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 232/20 uchylającym wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 255/19, który dotyczył przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 r. Okoliczności sprawy za 2017 r. były tożsame z obecnie rozpoznawaną sprawą. Sąd w składzie obecnym, nie podziela powyższego poglądu i dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że narusza ona przepisy, a w szczególności narusza Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U.UE.L.2013.347.608 - dalej: rozporządzenie nr 1307/2013), ponieważ w rezultacie zastosowania w okolicznościach sprawy przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach - osiągnięcie celów ww. rozporządzenia zostało uniemożliwione. Na gruncie przepisów unijnych zastosowanie w sprawie znajdują m.in.: - Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U.UE.L.2013.347.608 - dalej: rozporządzenie nr 1307/2013); oraz - Rozporządzenie Delegowane Komisji (UE) NR 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz.U.UE.L.2014.181.1, dalej: rozporządzenie nr 639/2014). Jak wskazał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-316/10 Danske Svineproducenter, ECLI:EU:C:2011:863, pkt 39-41): 39 Rozporządzenia mają zatem z reguły ze względu na ich charakter i ich funkcję w systemie źródeł prawa Unii bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych, bez konieczności przyjmowania środków wykonawczych przez władze krajowe (zob. wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C-278/02 Handlbauer, Zb.Orz. s. I-6171, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo). 40 Wprowadzenie w życie niektórych ich przepisów może jednakże wymagać przyjęcia środków wykonawczych przez państwa członkowskie (ww. wyrok w sprawie Handlbauer, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo). 41 Z utrwalonego orzecznictwa wynika ponadto, że państwa członkowskie mogą przyjmować środki w celu wykonania rozporządzenia, jeżeli nie stanowią one przeszkody do jego bezpośredniego stosowania ani nie maskują wspólnotowego charakteru tego rozporządzenia oraz określają korzystanie z zakresu uznania przyznanego im na mocy tego rozporządzenia, przy zachowaniu granic wyznaczonych jego przepisami (wyrok z dnia 14 października 2004 r. w sprawie C-113/02 Komisja przeciwko Niderlandom, Zb.Orz. s. I-9707, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo). Powołane rozporządzenie nr 1307/2013 ani rozporządzenie nr 639/2014 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów i nie wprowadzają takiego wymogu. W motywie 3 rozporządzenia nr 1307/2013 przewidziano przy tym, że "W niniejszym rozporządzeniu należy zawrzeć wszystkie podstawowe elementy dotyczące wypłacania rolnikom wsparcia unijnego oraz ustalić warunki dostępu do płatności, które są nierozerwalnie związane z tymi podstawowymi elementami." Z kolei motyw 4 rozporządzenia nr 639/2014 stanowi, że "Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej należy wyjaśnić, że państwa członkowskie, przyjmując środki służące wdrożeniu prawa Unii, powinny korzystać z przysługującego im zakresu uznania zgodnie z określonymi zasadami, w tym w szczególności z zasadą niedyskryminacji." (por. wyrok Trybunału z dnia 25 listopada 1986 r. w połączonych sprawach 201/85 i 202/85, Klensch, Rec. [1986], s. 3477, pkt 10). A motyw 13 rozporządzenia nr 639/2014 przewiduje, że "Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej uprawnienia do płatności powinno się przydzielać osobie, która posiada uprawnienia decyzyjne, odnosi korzyści i ponosi ryzyko finansowe w odniesieniu do działalności rolniczej na gruntach, co do których wnioskuje się o taki przydział. Należy wyjaśnić, że zasada ta ma w szczególności zastosowanie, gdy kwalifikujący się hektar jest przedmiotem wniosku o przydział uprawnień do płatności ze strony więcej niż jednego rolnika." (por. wyrok TSUE z dnia 14 października 2010 r. w sprawie C-61/09, Landkreis Bad Dürkheim, ECLI:EU:C:2010:606, pkt 50 i nast. ) (podkreśl. Sądu) A art. 2 ust. 1 tegoż rozporządzenia stanowi, że Państwa członkowskie wykonują niniejsze rozporządzenie zgodnie z obiektywnymi kryteriami oraz w taki sposób, aby zapewnić równe traktowanie rolników oraz uniknąć zakłóceń rynku i konkurencji, wspierając jednocześnie zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi i działania w dziedzinie klimatu. W ww. rozporządzeniach unijnych zasadniczo mowa jest o zarządzaniu, posiadaniu, pozostawaniu w dyspozycji rolnika i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej. Rozporządzenia zarówno w definicjach pojęć (rolnik, gospodarstwo rolne, działalność rolnicza, hektar kwalifikowany...), jak również w poszczególnych przepisach nie odwołuje się do tytułu prawnego do gruntu jako kryterium, od którego uzależnione są uprawnienia czy obowiązki związane z płatnościami. Przepisy ww. rozporządzeń nie uzależniają zatem przyznania płatności bezpośrednich od przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania gruntów będących przedmiotem wniosku o płatności. Jednocześnie TSUE w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. Pontini i in., C-375/08, ECLI:EU:C:2010:365 pkt 80, orzekł już, że państwom członkowskim przysługuje zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od wnioskodawcy dotyczących obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych uwzględnionych we wniosku o przyznanie pomocy. W ramach tego swobodnego uznania państwa członkowskie mogą szczegółowo określić dowody, jakie należy przedstawić dla uzasadnienia wniosku o przyznanie pomocy, odwołując się w szczególności do zwyczajów panujących w rolnictwie na ich obszarze w odniesieniu do korzystania i użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych oraz do tytułów prawnych, jakie są przedstawiane odnośnie do takiego korzystania. Jednakże TSUE w ww. wyroku zastrzegł, że zakres swobodnego uznania podlega pewnym ograniczeniom (pkt 83). A w pkt 84-87 wskazał, że: 84 I tak, jak wynika z motywu 15 rozporządzenia nr 1254/1999, państwa członkowskie są zobowiązane do korzystania z przyznanych im kompetencji wyłącznie w oparciu o obiektywne kryteria, aby przywiązywać należną wagę do zasady równego traktowania oraz unikać zakłócenia rynku i konkurencji. Chociaż wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego stanowi, co do zasady, takie obiektywne kryterium, do sądu krajowego należy zbadanie, czy odnosi się on do wszystkich zainteresowanych wnioskodawców znajdujących się w porównywalnej sytuacji. 85 Podobnie, z art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że środki kontroli przyjęte przez państwa członkowskie dla zapewnienia prawidłowości i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot oraz finansowaniem WPR, takich jak transakcje finansowane przez EFOGR, powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. 86 W konsekwencji, korzystając z zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele przepisów wspólnotowych dotyczących pomocy, oraz, w szczególności, przestrzegać ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. (podkreślenie Sądu) 87 Zgodnie z orzeczeniem Trybunału powyższa zasada, która wymaga, aby środki wprowadzone na mocy przepisu były właściwe dla osiągnięcia zakładanego celu i nie wykraczały poza to, co niezbędne dla jego realizacji, powinna być przestrzegana zarówno przez prawodawcę wspólnotowego, jak i ustawodawców i sądy krajowe, które stosują prawo wspólnotowe (zobacz, podobnie, wyrok z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawach połączonych C-37/06 i C-58/06 Viamex Agrar Handel, Zb.Orz. s. I-69, pkt 33). W konsekwencji, ta zasada powinna być przestrzegana przez właściwe władze krajowe przy stosowaniu przepisów rozporządzenia nr 1254/1999 oraz przepisów odnoszących się do ZSZiK. W cytowanym wyroku TSUE zaznaczył również w pkt 89, że Do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy w przypadku sprawy będącej przedmiotem postępowania przed tym sądem zasada ta była przestrzegana. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wyjaśnić trzeba, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2018 r. reguluje ustawa o płatnościach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli: 1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz 2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (DZ. Urz. UE L 347 z 20.12.20013 r. str. 549, z późn. zm.), wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro. Z kolei art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, że jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ponadto w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach przewidziano, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który - na dzień 31 maja danego roku - ma do tej działki tytuł prawny. W tym miejscu można zatem stwierdzić, że samo wprowadzenie w ustawie o płatnościach wymogu posiadania tytułu prawnego do gruntu nie stanowi samo w sobie przekroczenia kompetencji przez ustawodawcę krajowego. Jednakże, jak już powiedziano, co wynika z wyroku C-375/08 niezbędna jest ocena, czy wymóg z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach uwzględnia w sprawie cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzega ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Zdaniem Sądu, okoliczności niniejszej sprawy poprzez zastosowanie względem strony art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach należy ocenić, jako naruszające zasadę równego traktowania, zasadę proporcjonalności, jak również uniemożliwienie realizacji celów płatności wynikających z rozporządzeń unijnych (i wspólnej polityki rolnej). W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". Na powyższą specyfikę (uregulowanie) stanu prawnego dotyczącego nieruchomości wchodzących do ZWRSP, tj. każdorazową wiedzę o właścicielu nieruchomości (Skarb Państwa), która ma z jednej strony determinować możliwość domagania się tytułu prawnego do takiej nieruchomości przy wystąpieniu o płatność, a z drugiej strony ma stanowić gwarancję i wzmocnienie, że nie będzie dochodzić do nadużyć przy występowaniu o płatność, zwracał również uwagę NSA w wyroku dotyczącym płatności dla strony na 2017 r. Sąd w składzie obecnym nie neguje, że co do zasady, przy założeniu że stan prawny (unormowane stosunki właścicielskie) i praktyka działania w powyższym zakresie (w tym ze strony Skarbu Państwa, jako właściciela) pozostają spójne i modelowe, taki wymóg nie stanowiłby naruszenia ani utrudnienia dla realizacji celów wynikających z rozporządzeń unijnych i nie naruszałby ani zasady równości wobec prawa ani zasady proporcjonalności. Sąd z urzędu dysponuje jednak wiedzą, że okoliczności faktyczne spraw, w których rolnik występuje o przyznanie płatności do gruntów wchodzących w skład ZWRSP są różne. Występują również sytuacje, kiedy właściciel (Skarb Państwa) ma wiedzę i nie kwestionuje faktycznego użytkowania rolniczego gruntów przez dany podmiot, a jedynie we właściwym czasie nie dochodzi do dopełnienia wymogów związanych, czy to z zawarciem umowy dzierżawy, czy też jej przedłużeniem. Takie sytuacje w ocenie Sądu winny podlegać indywidualnej ocenie w zakresie zasadności bezwzględnego dopełnienia wymogów związanych z posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości. Podobnie indywidualnej oceny wymagają okoliczności niniejszej sprawy. W stanie faktycznym sprawy bezsporne jest, że sporne grunty wchodzące w skład ZWRSP były dzierżawione na podstawie umów zawartych przez Z. S. (męża strony) z Agencją. A w zapisach umowy i aneksu do umowy została wprost przewidziana sytuacja, że: "w razie śmierci dzierżawcy lub utraty zdolności do prowadzenia działalności gospodarczej, przed upływem terminu, na który została zawarta umowa, Wydzierżawiający zobowiązuje się umożliwić prowadzenie przedmiotu dzierżawy przez pełnoletnie osoby bliskie, jeżeli w ciągu 14 dni od dnia takiego zdarzenia zgłoszą one taką gotowość: (§ 18 umowy z dnia 20 maja 1994 r.) oraz "W razie śmierci Dzierżawcy przed upływem terminu, na który umowa została zawarta prawa i obowiązki wynikające z umowy dzierżawy przechodzą na jego spadkobierców" (§ 18 aneksu do umowy). Z powyższych zapisów wynika zatem w sposób jednoznaczny wola stron umowy, co do sytuacji gruntów w razie śmierci Dzierżawcy. Wolą stron umowy, jest aby grunty pozostały w dyspozycji określonych osób (bliskich, spadkodawców). Jednocześnie z akt sprawy i z treści samej decyzji wynika, że w sprawie nie ma sporu, co do możliwości użytkowania gruntów przez stronę. Jak wskazuje sam organ (na str. 9 decyzji akapit 4 i 5), strona do wniosku nie przedłożyła tytułu prawnego (umowy) - jednak nie stoi to na przeszkodzie, aby strona mogła podejmować działania w ramach przysługujących jej praw i obowiązków z umowy, mogła użytkować grunty zgodnie z postanowieniami umowy. A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje zagrożenie względem gruntów wchodzących w skład ZWRSP w postaci posiadania przez stronę gruntu wbrew woli podmiotu, do którego grunty należą. Wprost przeciwnie właściciel gruntu (Agencja) podjęła stosowne zobowiązania na wypadek śmierci Dzierżawcy. A ponadto akta sprawy nie wskazują również, aby ze strony Agencji były podejmowane jakiekolwiek działania względem strony i gruntu w celu jego odzyskania, czy też ubiegania się przez inny podmiot o płatność. Grunt pozostaje w dyspozycji strony za wiedzą i zgodą właściciela. Powyższe oznacza, że nie ma potrzeby ochrony przed nieuprawnionym skorzystaniem z płatności i przeciwdziałaniem tworzeniu sztucznych warunków, ponieważ nie ma ryzyka nadużycia, co miałoby uzasadniać wymóg tytułu prawnego. Tym samym, w ocenie Sądu, przyjęty w sprawie wymóg tytułu prawnego do gruntu, ani nie realizuje zakładanego celu krajowego, któremu miał służyć (ochrona przed nadużyciami przy korzystaniu z płatności w przypadku gruntów wchodzących w skład ZWRSP), ani też nie przyczynia się do osiągnięcia celów z rozporządzenia nr 1307/2013. Zaistniała sytuacja wprost przeciwnie, prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich wnioskodawców. Zasada równego traktowania, wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane odmiennie, chyba że traktowanie takie jest obiektywnie uzasadnione. Poszanowanie zasady niedyskryminacji wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w sposób odmienny, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób identyczny, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyrok z dnia 30 marca 2006 r. w sprawach połączonych C-87/03 i C-100/03 Hiszpania przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I-2915, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo). W sprawie strona pomimo faktycznego dysponowania gruntami w sposób pozwalający na ubieganie się o płatność, przy jednoczesnym braku zagrożenia w postaci działania wbrew woli właściciela i nadużycia - z uwagi na wymóg tytułu prawnego (i jego brak), została wykluczona z płatności. Podczas, gdy inne podmioty w takiej samej sytuacji (mające faktycznie grunt w swojej dyspozycji), co do których wymogu tytułu prawnego nie ma, o taką płatność mogą się ubiegać. W ocenie Sądu w sprawie naruszona została również zasada proporcjonalności, na jaką wskazywał wyrok C-375/08 wyrażająca się w tym, że przyjęte środki winny być odpowiednie do osiągnięcia celów, które chronią i nie wykraczać poza to, co niezbędne. Skoro bowiem w sprawie, a tak wynika z akt, nie istnieje potrzeba ochrony przed nadużyciami i tworzeniem sztucznych warunków na gruntach wchodzących w skład ZWRSP, to wymóg tytułu prawnego wykracza poza to co niezbędne. I w rezultacie wywołuje skutek nieproporcjonalny - w postaci wykluczenia strony z płatności. Zdaniem Sądu sposób postępowania organów spowodował, że strona została w sposób bezpodstawny wykluczona z możliwości uzyskania płatności, o które występowała. Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu, tj. ocenić wniosek strony z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i z pominięciem przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wobec stwierdzenia braku ryzyka nadużycia przy występowaniu o płatność. Niezależnie od powyższego, Sąd w składzie obecnym, co do zasady podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie (m.in. wyroki WSA we Wrocławiu) odnośnie braku uzasadnienia dla różnicowania sytuacji podmiotów ubiegających się o płatności z uwagi na kryterium charakteru ziemi (gruntów), tzn. prywatna, państwowa. Takim uzasadnieniem nie jest wskazywany cel – walka z nadużyciami. Zdaniem Sądu brak tytułu prawnego rodzi takie samo ryzyko nadużycia po stronie osób posiadających ziemię z zasobów prywatnych, jak i z zasobu ANR. Nie ma podstaw do stwierdzenia, że nadużycia czy też ich dominująca skala występują wyłącznie po stronie podmiotów użytkujących ziemię państwową bez posiadania ważnego tytułu prawnego. Nadużycia i nieprawidłowości występują niezależnie od charakteru ziemi. O płatności bezpośrednie mogą ubiegać się także podmioty, które bezprawnie weszły w posiadanie gruntów niepaństwowych lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce. Podkreślić także trzeba, że kwestia braku tytułu do gruntu prowadząca w efekcie do nadużycia czy nieuczciwego korzystania z gruntów, winna być odnoszona wyłącznie w odniesieniu do naruszenia przepisów unijnych. Przy ocenie zasadności wprowadzenia w przepisach krajowych dodatkowych wymogów odnośnie uzyskania płatności, bierze się pod uwagę realizację celów i przepisów unijnych. Natomiast kwestie związane z dochowaniem innych przepisów i celów krajowych (np. prawa cywilnego, ochrona gruntów państwowych) w kontekście realizacji celów przepisów unijnych - nie mają znaczenia. Tak, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, okoliczność, że w przypadku gruntów państwowych znany jest właściciel i jest wymóg umowy pisemnej, nie wyklucza sytuacji, że osoba która takiego tytułu prawnego nie ma, mimo to ziemię użytkuje w zgodzie z celami unijnymi i z wolą właściciela. Jako nieprzekonującą w kontekście zachowania zasady równego traktowania ocenia Sąd argumentację, że podmioty prywatne mają często nieuregulowaną sytuację prawną i nałożenie na nie wymogu legitymowania się tytułem prawnym uniemożliwiłoby im korzystanie z płatności. Jak pokazuje praktyka (i niniejsza sprawa) kwestia nieuregulowanej sytuacji prawnej dotyczy również ziemi wchodzącej w skład Zasobu. Polemizując z uzasadnieniem do projektu ustawy, trzeba zaakcentować, że nie można wykluczyć sytuacji, że podmiot faktycznie prowadzący działalność rolniczą na gruntach wchodzących w skład ZWRSP i wnioskujący o płatności także może nie być w stanie okazać aktualnego tytułu prawnego do tychże gruntów np. obowiązującej umowy dzierżawy, z uwagi na prowadzone postępowanie sądowe. Ponadto Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) - posiadająca odpowiednie rejestry i narzędzia - ma (winna mieć) realne możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Te możliwości są zapewne zdecydowanie większe niż możliwości podmiotów niepaństwowych, odnośnie gruntów których nie wprowadzono analogicznych rozwiązań jak w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. W opinii Sądu, samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści, ale takowe korzystanie dotyczy także gruntów należących do innych niż państwowe osób. I, jak już Sąd wskazywał bez znaczenia - - pozostają tutaj, z uwagi na publiczny charakter zastosowanych w sprawie przepisów, regulacje Kodeksu cywilnego, często powoływane w tożsamych sporach (art. 345, art. 224 i nast.). W ocenie Sądu wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wprowadzenie takiego wymogu narusza wspólnotową zasadę równego traktowania zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. Regulacja krajowa powoduje bowiem odmienne traktowanie rolników użytkujących ziemię z ZWRSP nie dysponujących tytułem prawnym do gruntu względem rolników użytkujących inne grunty także bez tytułu prawnego, co stawia pierwszą grupę w sytuacji gorszej. Powyższe prowadzi także do sytuacji, że jedna grupa znajduje się w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej wobec ich konkurentów. Takiej odmienności traktowania nie uzasadnia powoływany cel – walka z nadużyciami, ponieważ ryzyko nadużyć występuje w przypadku obu grup podmiotów. Nie uzasadnia jej także specyfika i praktyki krajowe, ponieważ sytuacja prawna w jakiej znajdują się podmioty z obu grup może być w jednakowym stopniu wywołana działaniami i praktykami, na które nie mają oni wpływu (brak ważnego tytułu prawnego do gruntu z ZWRSP nie jest wyłączną winą/zaniechaniem osoby użytkującej ten grunt). Zdaniem Sądu wprowadzony wymóg nie wpisuje się również w zasadę proporcjonalności. Realizacja celu – walka z nadużyciami w dziedzinie płatności, poprzez wprowadzenie przepisów dotyczących wyłącznie pewnej grupy podmiotów w praktyce powoduje skutki nieproporcjonalne do zamierzonego celu. W ocenie Sądu, ustawodawca krajowy nie wykazał, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej dla rolników użytkujących grunty wchodzące w skład ZWRSP - jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. Mając na uwadze okoliczności sprawy oraz omówione naruszenia prawa, których dopuściły się orzekające w sprawie organy administracji, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji winny odmówić stosowania w sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.