III SA/Po 417/14

Dnia 1 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Małgorzata Górecka ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi K S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. | Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich decyzją z dnia [...]2013 r. nie zezwolił x na lokalizację zjazdu | |z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę o nr ewid. [...] położoną w miejscowości S. | |W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działka nr [...] graniczy z dwiema drogami publicznymi – drogą wojewódzką i droga gminną. Ponieważ | |zapewniona jest możliwość obsługi komunikacyjnej spornej działki z innej drogi publicznej organ nie zezwolił na lokalizację zjazdu w miejscu | |wskazanym we wniosku. Na drodze wojewódzkiej nr [...] graniczącej z działką wnioskodawców stale wzrasta natężenie ruchu drogowego. | |W odwołaniu od decyzji organu I instancji podniesiono, że organ I instancji nie wykonał wytycznych z decyzji SKO uchylającej jego | |wcześniejszą decyzję. Zjazdy z drogi nr [...] istnieją od wielu lat, czego organ nie chce uwzględnić. Z raportu Komisji Bezpieczeństwa Ruchu | |Drogowego z dnia 25.09.2012 r. ma wynikać, że lokalizacja zjazdu nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. | |Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia faktyczne i | |rozważania prawne dokonane przez Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich | |Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że brak jest podstaw do wydania zgody na lokalizację zjazdu, gdyż działka należąca do stron jest | |obsługiwana komunikacyjnie przez inną drogę. Organ przytoczył przepisy ustawy i rozporządzenia regulujące kwestię wydawania zgody na | |lokalizacje zjazdu. | |W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący podniósł zarzut naruszenia : | |art. 35, 7 i 8 kpa poprzez zbyt długie prowadzenie sprawy oraz dokonanie błędnych i niewyczerpujących ustaleń faktycznych. | |Powtórzył argumenty podnoszone w toku postępowania, m. in. we wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji. | |W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. | | | | | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. | | | |Skarga okazała się zasadna. | |Zgodnie z art. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. 2013, poz. 260 z późniejszymi zmianami) budowa| |lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji | |administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. | |W myśl art. 29 ust. 3 ww. ustawy zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem | |ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę | |zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: | |1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo | |wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; | |2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. | |Podstawą normatywną do wydania decyzji negatywnej przez organ administracji publicznej jest art. 29 ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym ze | |względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania | |zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. | |W orzecznictwie organów ochrony prawnej podkreśla się, że "organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która | |powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania | |dowodowego. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim| |stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady k.p.a. oraz | |dyspozycję art. 107 § 3 tego kodeksu – uzasadnić" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2014 r., I OSK 59/13, Lex nr | |1511973 ). | |Wskazuje się również, że "przepis art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża | |konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się | |szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z | |dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12, lex nr 1446529). Ewentualne wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu, bądź jej odmowa następuje w ramach | |tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z | |wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 | |grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1464/12, Lex nr 1332205). | |Należy ponadto wskazać, że rozpatrzenie odwołania przez organ II instancji oznacza nie tylko ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, ale | |również rodzi po stronie organu obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy. Oznacza to konieczność dokonania przez organ II| |instancji wyczerpującej analizy całego materiału dowodowego w celu dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i określenia ich konsekwencji | |prawnych. | |Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że decyzja organu II instancji nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 kpa, przez co nie | |poddaje się praktycznie kontroli legalności ze strony Sądu. | |SKO ograniczyło się w uzasadnieniu swojej decyzji do przytoczenia przepisów ustawy i rozporządzenia regulujących tryb wydawania zgody na | |lokalizację zjazdu z drogi publicznej. | |Organ II instancji wskazał lakonicznie, że nie może wydać zgody na lokalizację zjazdu, gdyż przedmiotowa działka sąsiaduje z dwiema drogami | |publicznymi – wojewódzką nr [...] i gminną nr [...]. Działka skarżących posiada zjazd z drogi gminnej. | |Decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia ma charakter uznania administracyjnego, co oznacza, że organ administracji publicznej nie jest | |zobligowany do wydania zgody na lokalizację zjazdu. Jednakże decyzję tę organ musi uzasadnić w wyczerpujący sposób, po przeprowadzeniu | |procedury zgodnie z jej ogólnymi zasady, unormowanymi m.in. w art. 7 i 77 kpa. Ponadto, decyzja w tym zakresie - z uwagi na jej uznaniowość -| |powinna spełniać wszystkie przesłanki unormowane w art. 107 kpa, ze szczególnym uwzględnieniem i opisaniem elementów pozytywnych (o ile takie| |w danej sprawie wystąpią) oraz negatywnych, skutkujących wydaniem decyzji określonej treści. W szczególności elementy uzasadnienia zarówno | |prawnego, jak i faktycznego decyzji administracyjnej pozwolą stronom postępowania poznać argumenty stanowiące podstawę jej wydania, a także –| |ewentualnie - będą stanowiły podstawę do konstruowania uzasadnienia środków zaskarżenia. | |Zdaniem tutejszego Sądu organ II instancji nie poczynił żadnych szerszych ustaleń w zakresie okoliczności wpływu budowy planowanego przez | |skarżącego zjazdu w aspekcie przyczynienia się do realnego pogorszenia bezpieczeństwa ruchu na wskazanej drodze publicznej nr [...]. Organ | |administracji publicznej powinien więc wnikliwie zbadać położenie spornej działki, ewentualnie jej odległość od innych zjazdów, jak i inne | |elementy (np. przeznaczenie działki) mogące mieć wpływ na wydanie decyzji. | |Wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się praktycznie do obszernego przytoczenia przepisów prawa i wskazania, że | |działka ma dostęp do dwóch dróg publicznych i ma już jeden zjazd. W stanie faktycznym sprawy organ II instancji bardzo szeroko zreferował | |postępowanie prowadzone przez organ I instancji, składaną dokumentację itd. | |Wbrew obowiązkowi ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy nie dokonał praktycznie żadnych własnych ustaleń faktycznych i| |samodzielnej oceny materiału dowodowego. Jednym zdaniem organ stwierdził, że dał przewagę dokumentacji fotograficznej nad dowodem w postaci | |protokołu Komisji ds. bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie uzasadniając w jakikolwiek sposób swojego stanowiska w tym zakresie. Komisja | |złożona ze specjalistów stwierdziła, że planowany zjazd nie pogorszy warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Do tego stanowiska jednak | |organ odwoławczy nie ustosunkował się. Sam jedynie w oparciu o zdjęcia przedmiotowej działki położonej przy drodze wojewódzkiej nr [...] | |stwierdził, że odmowa zjazdu jest uzasadniona bo należy ograniczać lokalizację nowych zjazdów, co podyktowane jest bezpieczeństwem ruchu na | |drogach publicznych. | |SKO nie odniosło się też praktycznie do najważniejszych zarzutów odwołania. Stwierdziło jedynie, że organ I instancji, zgodnie z zaleceniami | |SKO, wyjaśnił stronie na czym polega bezpieczeństwo i że zasadnym było ustalenie pierwszeństwa ważnego interesu społecznego nad interesem | |jednostki. | |Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji winien wnikliwie zbadać możliwość udzielenia zgody (lub jej odmowy) na projektowany | |zjazd, wobec czego należy dokonać szczegółowych i wyczerpujących wyjaśnień odnośnie tego, czy przedmiotowy zjazd może w istotny sposób | |wpłynąć na realne zagrożenie w ruchu drogowym na drodze publicznej w okolicach działki skarżącego. Uzasadnienie decyzji organu winno spełniać| |wszystkie niezbędne przesłanki decyzji unormowane w art. 107 kpa., w szczególności zawierać ma ocenę materiału dowodowego i uzasadniać | |oparcie się na jednych dowodach kosztem innych. | |Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym | |mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - | |Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270). | |O wykonalności decyzji oraz zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania postanowiono na postawie art. 152 i art. 200 powyższej ustawy |