III SA/Po 430/08

Dnia 08 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek ( spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 roku przy udziale sprawy ze skargi Lasów Państwowych Nadleśnictwo na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej jako opuszczonej o d d a l a s k a r g ę /-/ M. Ławniczak /-/ T.M. Geremek /-/ W. Długaszewska Samorządowe kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 września 2006r. po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika G.G. i pozostałych spadkobierców po K.K. i S.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 11 listopada 1968r., nr [...] w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej jako opuszczonej, położonej we wsi S. gmina O., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem (Dz. U. nr 18 poz. 107) oraz art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem (Dz. U. Nr 39 poz. 174 ze zm.), a także w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (DZ. U. Nr 39 poz. 198) przedmiotowe gospodarstwo jako opuszczone, mogło być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, przy czym stosownie do § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia - "za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę." Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 23 listopada 2006r. utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, podtrzymując przepisy i argumentację wcześniejszą. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył w imieniu G.G., W.G., B.K., G.K., K.W. oraz B.S. pełnomocnik zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 10 § 1, 64 § 2, 107 § 3, 77, 80, 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007r., sygn. [...] uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że organ administracji wydając rozstrzygnięcie naruszył przepisy art. 77, 80 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 czerwca 2008r. uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 28 września 2006r. i stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1968r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało m.in., że z akt sprawy wynika, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w dniu wydania przedmiotowej decyzji znany był fakt, iż W.W. zmarła, choć daty śmierci dokładnie nie ustalono. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że organ nie miał żadnych podstaw do rozstrzygnięcia o sytuacji prawno – majątkowej nieżyjącej osoby fizycznej, czyli nie istniejącego w istocie podmiotu praw i obowiązków. Istnienie strony postępowania administracyjnego jest jednym z warunków koniecznych do jego prowadzenia i zakończenia w formie decyzji, orzekającej o prawach i obowiązkach takiej strony. Zdolność prawna określonej osoby fizycznej kończy się wraz z jej śmiercią. Kwestionowana decyzja jako orzekająca o przejęciu na rzecz Państwa prawa własności osoby nieżyjącej stanowi w ocenie Kolegium rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Dalej SKO wyjaśnia, że nie wdając się w ocenę, czy istniały przesłanki prawne i faktyczne przejęcia przedmiotowej nieruchomości rolnej na własność Państwa na podstawie powołanych w kwestionowanej decyzji przepisów, należy stwierdzić, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego. W tym stanie rzeczy organ administracji nie uwzględnił wniosku o wyznaczenie rozprawy administracyjnej i przeprowadzenie na niej wskazanych dowodów, gdyż nie przyczyniłoby się to do uproszczenia bądź przyśpieszenia postępowania (art. 89 § 1 Kpa), a wnioskowane dowody dotyczyły stanu władania nieruchomością i nie miałyby wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, opartego na przepisach procesowych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo G., zarzucając naruszenia art. 77 i 80 Kpa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podnosi, że swoją decyzję organ oparł na uznaniu, iż W.W. w momencie wydania decyzji powiatowej rady nie żyła. Z uzasadnienia decyzji wynika, że fakt ten ustalony został wyłącznie na podstawie treści decyzji PPRN z 1968r, natomiast zgodnie z prawem dokumentami potwierdzającymi śmierć jest akt zgonu lub sądowe postanowienie o stwierdzeniu zgonu lub uznaniu za zmarłego. Zgromadzony materiał dowodowy nie zawiera żadnego z tych dokumentów. Z powyższego wynika, że SKO nie ustaliło chwili śmierci W.W., co stanowi naruszenie przepisów art. 77, 80 Kpa, a to oznacza, iż twierdzenie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej została wydana wobec osoby nieżyjącej jest bezpodstawne. Z kolei zdaniem skarżącego fakt opuszczenia gospodarstwa przez W.W. jest niewątpliwy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powołując się na wcześniejszą argumentacje. Na rozprawie w dniu 25 marca 2009r. pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze, a nadto wyraził wątpliwość co do właściwości SKO jako organu uprawnionego do orzekania w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnik uczestników postępowania wnosił o oddalenie skargi, dodając, że właściwym do orzekania w niniejszej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co wynika m.in. z postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 marca 2008r., a nadto okoliczności związane ze śmiercią W.W. znane były organom administracji już w chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, na podstawie postanowienia SR w Słupcy z 8 czerwca 2004r., sygn. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ppsa, w powtórnym postępowaniu administracyjnym rozstrzygające sprawę organy, a także ponownie rozstrzygający sprawę sąd administracyjny, gdy doszło do wniesienia skargi na wydaną w sprawie nową decyzję, związani są zapatrywaniami zawartymi w prawomocnym orzeczeniu sądowym, którym uchylono wydaną w toku postępowania decyzję administracyjną. W doktrynie w odniesieniu do przywołanego przepisu panuje utrwalony pogląd, że związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ppsa, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 326). Innymi słowy oznacza to, że zarówno organy administracji jak i Sąd administracyjny rozpatrujący sprawę po powyższym rozstrzygnięciu w tym zakresie są związani ocena prawną oraz wskazaniami wyroku i to zawsze, gdy dana sprawa znajdzie się w zakresie rozstrzygania przez sąd czy organ administracji. Wskazania prawne co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu z grudnia 2007r. stanowią konsekwencję dokonanej przez Sąd oceny prawnej i dotyczą sposobu postępowania w toku ponownego rozpoznawania sprawy oraz mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych, a także wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia potencjalnych wadliwości. Organ administracji działając po wyroku winien z urzędu zbadać ponownie wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności te wskazane przez Sąd; jednakże ustalenia organów, subsumcja nie mogą pozostawać w sprzeczności z ocena prawną i wskazaniami Sądu zawartymi w rozstrzygnięciu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wątpliwości pełnomocnika strony skarżącej co do właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 11 listopada 1968r. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się wg przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero później na podstawie art. 17 Kpa określa się organ wyższego stopnia (por. B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 732). Tak więc o tym, który organ jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej decyduje art. 157 § 1 Kpa. W myśl tego przepisu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - te organy. Z kolei jakie organy są organami wyższego stopnia w rozumieniu tego przepisu określa art. 17 Kpa. Wątpliwości, co do właściwości organu w sprawie nieważności decyzji pojawiają się wówczas, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji od wydania których upłynął znaczny okres czasu i nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów załatwiających tego typu sprawy. W niniejszej sprawie przedmiot postępowania dotyczy nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1968r. o przejęciu, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1957r. Nr 39, poz. 174 ze zm.), na własność Państwa gospodarstwa rolnego jako opuszczonego. Art. 2 ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 lipca 1961r. (Dz. U. z 1961r. Nr 32 poz. 161) będący podstawą decyzji z 1968r. stanowił, że o przejęciu gospodarstwa rolnego w trybie tego przepisu orzekało prezydium powiatowej rady narodowej. Art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. utracił moc w dniu 1 lipca 1982r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ), zgodnie z którą organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego miał uprawnienie wydać decyzję o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa, lub orzec o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 291 ze zm.) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Z kolei w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998r. o z mianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 162, poz. 124) organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) uległ zmianie także art. 17 pkt 1-3 Kpa i samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268 ze zm.) Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W przedmiotowej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który wskazałby Wojewodę jako organ wyższego stopnia, a to oznacza, iż właściwym do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1968r. jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Przechodząc do odpowiedzi na następne zarzuty skargi, należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja administracyjna, której legalność oceniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu została wydana w postępowaniu nieważnościowym, w którym organ nadzorczy bada czy kontrolowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą mieszczącą się w katalogu art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, a więc ażeby można było mówić o istnieniu postępowania, musi istnieć organ administracyjny, mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu pranego bądź obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w ogólnym postępowaniu administracyjnym jak również w szczególnych postępowaniach administracyjnych (np. podatkowym) ocenia się według przepisów prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 8 Kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z 1968r. zdolność prawna osób fizycznych powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego jednoznacznie wynika, że W.W. jako osoba zmarła nie mogła być stroną postępowania, skoro w dniu wydawania rozstrzygnięcia już nie żyła. Zdaniem strony skarżącej z zebranego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze materiału dowodowego nie wynika kiedy W.W. zmarła, brak jest aktu zgonu, sądowego postanowienia o stwierdzeniu zgonu czy też orzeczenia Sądu o uznaniu za zmarłego. Skład orzekający nie podziela poglądu strony skarżącej, bowiem z dołączonych do sprawy akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że okoliczności związane ze śmiercią W.W. zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśnione w sposób wystarczający, a dodatkowo fakt śmierci strony był znany Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w dniu wydawania przedmiotowego rozstrzygnięcia, co wynika z treści uzasadnienia decyzji i co trafnie podkreśla w uzasadnieniu swojego orzeczenia SKO. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Słupcy z dnia 8 czerwca 2004r., [...] (k. 165 akt adm.), w którym Sąd stwierdza ponad wszelką wątpliwość, że W.W. zmarła w dniu 15 września 1963r., a więc 5 lat przed wydaniem decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1968r. Stąd też zapadłe rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania, uznać należy za rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nieważność decyzji jest przy tym, w tym wypadku okolicznością obiektywną, nie zależną od wiedzy organu o utracie przez adresata decyzji przymiotu strony. W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono również przepisów prawa procesowego. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia skonstruowane zostało w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 Kpa), a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie; zawiera oba podstawowe jego elementy, a mianowicie uzasadnienie prawne, które wskazuje przepisy mające zastosowaniowe w danej sprawie oraz uzasadnienie faktyczne zawierające wskazanie faktów, na których organ nadzoru się oparł. Wobec tego zgodnie z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku. /-/M. Ławniczak /-/T.M. Geremek /-/W. Długaszewska