III SA/Po 433/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008r. przy udziale sprawy ze skargi W. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [ ... ]r. nr [ ... ] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania pomocy finansowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [ ... ] II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [ ... ] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Ławniczak /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją , wydaną na podstawie art. 104 kpa, art. 5 a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 roku o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2005, Nr 31, poz. 264) oraz § 7 ust. 1 w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2005 r., Nr 17, poz. 142 ze zm.) przyznał W. M. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w łącznej wysokości [ ... ] zł. Przyznana pomoc miała być przy tym wypłacona w dwóch ratach z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z treści § 9 ust. 3 powyższego rozporządzenia. Termin wypłaty pierwszej raty w kwocie [ ... ] zł, obejmował 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Natomiast druga rata ([ ... ] zł) miała zostać wypłacona w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia określonego w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b powołanego wcześniej rozporządzenia. Decyzją z dnia [ ... ], wydaną na podstawie art. 162 § 2 i § 3 kpa w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, organ I instancji uchylił w całości swoją decyzję z dnia [ ... ] roku. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że w dniu 5 lutego 2008 roku została przeprowadzona w gospodarstwie W. M. kontrola inwestycji realizowanej przez producenta rolnego polegającej na budowie płyty gnojowej i zamknięciu tego zbiornika na gnojówkę/ gnojowicę. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych zostały stwierdzone rozbieżności pomiędzy inwestycjami zapisanymi w Planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE a zrealizowanymi inwestycjami w gospodarstwie rolnym W. M. W dniu 13 lutego 2008 roku pracownicy Biura Powiatowego ARiMR przeprowadzili wizytację w gospodarstwie zgodnie z wymogami dotyczącymi obsługi wniosków o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej i wykryli analogiczne uchybienia w stosunku do zrealizowanej przez producenta rolnego inwestycji jakie zostały zawarte w raporcie pracowników Biura Kontroli Na Miejscu. Wobec powyższego zostało wszczęte postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. W odwołaniu od decyzji W. M. podniósł, iż zaistniała sytuacja wynikała z niedoinformowania o konieczności budowy zbiornika krytego, gdyż dokument "Plan dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE", który został przez niego podpisany w 2005 roku otrzymał dopiero 4 lutego 2008 roku. Odwołujący wskazał też, że "Plan dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE" został mu dostarczony przez pracownika Biura Powiatowego na dzień przed wizytacją pracowników Biura Kontroli. Ponadto zauważył, iż realizował inwestycję na podstawie "Protokołu z wizytacji nr [ ... ] - Dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej". W przedmiotowym protokole zapisana jest budowa dwóch zbiorników na: gnojówkę o poj. 53,54 m3 oraz gnojowicę o poj. 155,89 m3, ale w międzyczasie dowiedział się w Biurze Powiatowym, iż możliwe jest wybudowanie jednego zbiornika na gnojowicę i gnojówkę pod warunkiem, że jego pojemność nie będzie mniejsza od łącznej pojemności w/w zbiorników. Wybudowany zaś przez niego zbiornik żelbetowy ma pojemność 243 m3. W. M. jednocześnie zaznaczył, iż jest zdeterminowany, aby ten zbiornik przykryć i wobec tego podjął kroki administracyjne zmierzające do otrzymania pozwolenia na dokończenie inwestycji. Zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją , na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa oraz art. 5 ust. 2 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej z dnia 28 listopada 2003 roku (Dz. U. 2003, Nr 229, poz. 2273 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja nr [ ... ] została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie przeprowadzoną przez inspektorów terenowych w dniu 5 lutego 2008 roku kontrolą na miejscu, jak i przeprowadzoną w dniu 13 lutego 2008 roku wizytacją w gospodarstwie W. M. oraz na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie ustalono, iż przedsięwzięcie zadeklarowane w Planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej nie zostało w pełni zrealizowane. Nie można bowiem uznać przedsięwzięcia za zrealizowane w całości, jeżeli podczas kontroli i wizytacji przeprowadzonej w gospodarstwie stwierdzono, że W. M. wykonał zbiornik otwarty na płynne odchody zwierzęce zamiast realizacji przedsięwzięcia ustalonego w Planie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. M. wniósł o uchylenie w całości decyzji obu instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez obie instancje. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył w dużym zakresie argumenty podniesione już wcześniej w odwołaniu. W jego ocenie nie było podstaw do uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. W. M. podniósł również, że decyzja organu II instancji została wydana przez R. K., który nie był osobą należycie upoważnioną do podejmowania aktów administracyjnych tego rodzaju. Skarżący wskazał ponadto, iż organ dokonał rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez oparcie decyzji na nieobowiązujących przepisach wspólnotowych – art. 67 i 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOR), uchylonych od dnia 1 stycznia 2007 r. Na rozprawie reprezentujący skarżącego pełnomocnik w osobie radcy prawnego M. K. wnosił i wywodził jak w skardze, wyraźnie podkreślając, że W. M. został poinformowany, że może wybudować jeden zbiornik, ale o pojemności, która nie może być mniejsza od dwóch zbiorników wcześniej planowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone decyzje administracyjne jako obarczone istotną wadą winny bowiem zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Jako podstawę prawną decyzji organu I instancji z dnia [ ... ] r. podano przepis art. 162 § 2 i § 3 kpa, zgodnie z którym organ może uchylić wydaną przez siebie decyzję administracyjną (w drodze odrębnej decyzji) jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona ich nie dopełniła w wyznaczonym terminie. Zastrzeżenie w decyzji dopełnienia pewnych czynności odnosi się przy tym do konstrukcji prawnej zlecenia, które jest co prawda związane z decyzją, ale nie w sposób wpływający wprost na jej moc obowiązującą. Jest to klauzula dodatkowa decyzji która ma spowodować określone zdarzenie, wywołać skutek przez podmiot, na korzyść którego dana decyzja została wydana. Tak rozumiane zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje adresata decyzji do jego wykonania zgodnie z treścią zlecenia. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu winna nastąpić równocześnie lub po zrealizowaniu uprawnień wynikających z decyzji (wykonanie zlecenia można przy tym żądać i je wymusić). Uchylenie się strony od wykonania zlecenia daje podstawę do wszczęcia nowej sprawy w przedmiocie uchylenia decyzji z powodu niewykonania w terminie takich czynności, które są dodatkowe w stosunku do czynności wynikających z samego rozstrzygnięcia, stanowiącego załatwienie sprawy co do istoty. W doktrynie istnieje przy tym zgodny pogląd co do tego, że nie można traktować jako zlecenia obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 786-787; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 2004/06, LEX nr 327771). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż dopuszczalność zastosowania art. 162 ust. 2 i 3 kpa jest uzależniona od tego, czy w danej decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji obowiązku dopełnienia określonych czynności. Brak takiego zindywidualizowania uniemożliwia natomiast zastosowanie art. 162 kpa, albowiem zlecenie nie może wynikać – jak już wskazano wcześniej – z przepisów prawa (zob. m. in. uchwała składu 7 sędziów NSA z 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 6/01, ONSA 2002/1/7). Materialnoprawną podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17 z 2005 r., poz. 142 ze zm.). Z treści § 9 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że płatność na dostosowanie gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej jest wypłacana w dwóch ratach – pierwsza rata udzielona zostaje w ciągu 60 dni od momentu w którym stała się ostateczna decyzja o przyznaniu pomocy finansowej (§ 9 ust. 2). Warunkiem wypłaty drugiej raty jest zrealizowanie przez producenta rolnego przedsięwzięcia zadeklarowanego w planie dostosowania (§ 9 ust. 3 pkt. 1). Z powyższej regulacji prawnej wynika zatem, iż wypłata pierwszej raty płatności nie jest obwarowana w ogóle żadnym warunkiem, a wypłata drugiej raty jest uzależniona wyłącznie od wykonania w terminie przedsięwzięcia, na które udzielono pomocy oraz złożenia oświadczenia w tym zakresie. Skutki niedopełnienia przez stronę czynności w terminie wskazanym w decyzji są więc przewidziane w samych przepisach prawa, co wyłącza automatycznie możliwość zastosowania trybu wskazanego w art. 162 § 2 kpa – zastrzeżonego wyłącznie dla sytuacji, gdy zlecenie ustanowione jest w decyzji administracyjnej, a nie bezpośrednio w przepisach prawa (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, teza 9 do art. 162; wyrok NSA z 9 września 2008 r., II GSK 324/08; wyrok NSA z 21 października 2008 r., II GSK 403/08). Powołane rozporządzenie Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. nie zawiera uregulowań dających podstawę prawną do nałożenia w decyzji o przyznaniu płatności jakichkolwiek dodatkowych zleceń oraz przepisów umożliwiających uchylenie decyzji z powodu niedopełnienia takich zleceń nałożonych w decyzji. Pomimo tego organy administracji publicznej obu instancji powiązały w niniejszej sprawie możliwość zastosowania art. 162 § 2 kpa z uregulowaniami § 9 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. dotyczącymi niewypłacenia II raty płatności oraz zwrotu I raty, uznając, że uchylenie decyzji o przyznaniu płatności oraz obowiązek zwrotu I raty płatności to tożsame rozwiązania prawne. Analiza treści powołanych przepisów wskazuje zaś wyraźnie, że działanie takie było nieuprawnione. Z tego względu należało uznać, że decyzja organu I instancji o przyznaniu płatności nie została obwarowana żadnymi wiążącymi warunkami, czy zleceniami, dającymi podstawę do późniejszego wydania decyzji w trybie art. 162 § 2 kpa. Brak ustanowienia w decyzji warunków dotyczących przyznania płatności, jak również normatywny charakter obowiązków warunkujących wypłatę II raty wykluczają uznanie wykonania tych obowiązków za czynności wskazane w treści przepisu art. 162 § 2 kpa. Wobec powyższego Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie wydano decyzję w I instancji przy zastosowaniu trybu z art. 162 § 2 kpa bez wystarczającej podstawy prawnej. Konsekwencją tego jest konieczność uznania, iż decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Niezależnie od rozważań dotyczących błędnego zastosowania w sprawie art. 162 kpa Sąd zauważył ponadto nieprawidłowości dotyczące osoby, która wydała decyzję w ramach II instancji. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych R. K. wydał decyzję z dnia [ ... ] jako Zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie upoważnienia wydanego w trybie art. 268 a kpa w dniu 17 kwietnia 2008 r. Zgodnie z przepisem art. 268 a kpa organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w tym do wydawania decyzji administracyjnych. Upoważnienie takie winno być udzielone na piśmie i z określeniem daty, od której obowiązuje (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 886-888). Przedmiotowe upoważnienie zostało udzielone R. K. przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołującego się na przepis art. 5 a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz. U. Nr 31 z 2005 r., poz. 264 ze zm.) dający mu kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Od 24 czerwca 2008 r. kompetencje Dyrektora Oddziału do wydawania decyzji wynikają jednak z nowego przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634) znajdującego zastosowanie również w sprawach wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy (art. 41). Wynika stąd, iż R. K. wydając decyzję II instancji był zobowiązany działać na podstawie stosownego upoważnienia wydanego w oparciu o aktualny stan prawny, a takiego brak w aktach administracyjnych. Sąd podzielił ponadto stanowisko strony skarżącej, iż organy administracji powołały się na przepisy prawa wspólnotowego nieobowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonych decyzji. Chodzi o przepisy art. 67 i 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) – Dz. U. UE L 153 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm. . Na mocy art. 93 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) powyższe przepisy straciły bowiem moc obowiązującą od dnia 1 stycznia 2007 r. W tym stanie rzeczy Sąd biorąc pod uwagę powyższe rozważania prawne dotyczące bezzasadności zastosowania trybu z art. 162 § 2 kpa orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [ ... ] r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania oraz wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/M. Ławniczak /-/M. Kosewska /-/B. Sokołowska KS d