III SA/Po 444/19

Dnia 8 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: St. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi A. Ż., B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nałożenie opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] listopada 2018r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]- ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów sądowych. Zarząd Dróg Miejskich w K., decyzją z dnia [...] listopada 2018 roku, nr [...], po rozpoznaniu sprawy o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego, na podstawie art. 40 ust.1, 2 pkt 1 oraz ust. 3, 4, 11,13 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, zezwolił na dalsze, w okresie od [...] października 2018 roku do [...] grudnia 2018 roku, zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (działka nr [...]) oraz drogi gminnej ul. [...] (działka nr [...]), w związku z wyłączeniem z ruchu samochodowego i pieszego ulic i chodników znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku zlokalizowanego w K. przy ul. [...] (działka nr [...]). Za zajęcie pasa drogowego organ nałożył opłatę w kwocie [...]zł. W punkcie 4 lit. a rozstrzygnięcia, organ wskazał, że adresaci decyzji ponoszą całkowitą odpowiedzialność cywilną wobec osób trzecich z tytułu szkód cywilnych w tym terenie w związku z prowadzonymi robotami. Współwłaściciele budynku zlokalizowanego w K. przy ul. [...] (działka nr [...]), A. Ż. oraz B. W., skorzystali z prawa do złożenia odwołania. Zażądali uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania podali, że nie są zobowiązani do zabezpieczenia terenu wokół budynku przed ruchem samochodowym i pieszym. Wyjaśnili, że konserwator zabytków sprzeciwia się podejmowaniu jakichkolwiek czynności związanych z budynkiem zlokalizowanym w K. przy ul. [...] (działka nr [...]). Budynek jest wpisany do rejestru zabytków. Od [...] lipca 2016 roku do dnia wniesienia odwołania konserwator zabytków nie uwzględnił wniosku o dokonanie rozbiórki wskazanego budynku. W tej sytuacji właściciele nie mogą ponosić odpowiedzialności za stan budynku, w tym opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego za wyłączenie z ruchu ulicy [...] oraz ulicy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] marca 2019 roku, nr [...], [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wniosek z dnia [...] października 2018 roku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego spełnia wymagania określone w rozporządzeniu z dnia [...] czerwca 2004 roku w sprawie określania warunków udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W ocenie organu w kwestionowanej odwołaniem decyzji zostały błędnie wskazane podstawy prawne jej wydania. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji niewłaściwie przyjął, że wnioskodawcy domagali się zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót budowlanych (art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), gdy tymczasem wnioskodawcy wystąpili o zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celu wyłączenia z ruchu terenu wokół budynku zlokalizowanego w K. przy ul. [...] (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych). Kolegium uznało, że powyższe nie miało wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. A. Ż. oraz B. W. skorzystali z prawa skargi do sądu administracyjnego. Zażądali uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 roku oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] listopada 2018 roku. W uzasadnieniu skargi podtrzymali stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego oraz powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2019 roku o sygn. akt III SA/Po 942/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2019 roku o sygn. akt III SA/Po 250/19. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację powołaną w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Do protokołu rozprawy skarżący podali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 roku o sygn. akt VII SA/Wa 1711/19, uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie dotyczącej rozbiórki nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa sprawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Wbrew ustaleniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego podanie z dnia [...] października 2018 roku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach szczególnych w rozumieniu art. 63 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. 2018, poz. 2068 ze zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Do wniosku należy załączyć, między innymi, zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych - §1 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. 2016, poz. 1264). Treść dokumentów złożonych do akt administracyjnych w sposób niebudzący żadnych wątpliwości potwierdzają, że wyłączenie z ruchu samochodowego i pieszego ulic i chodników pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (działka nr [...]) oraz drogi gminnej ul. [...] (działka nr [...]) wpływa na ruch drogowy i wymagało wprowadzenia zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów i pieszych. Analiza akt administracyjnych ujawnia natomiast, że do podania z dnia [...] października 2018 roku o przedłużenie zajęcia pasa drogowego nie został załączony zatwierdzony projekt organizacji ruchu. Wymóg przedłożenia szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego (§3 § 1 ust. 3 pkt 1 powołanego powyżej rozporządzenia) został spełniony poprzez odesłanie do pierwotnego podania, tj. podania z dnia [...] sierpnia 2018 roku. Wskazać w tym miejscu należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 16 października 2019 roku o sygn. akt III SA/Po 250/19, prawomocnie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 roku, nr [...],[...] oraz poprzedzająca ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w K. z [...] września 2018 roku o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że podanie o zajęcie pasa drogowego nie spełniało warunków formalnych określonych w §1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że podanie z dnia [...] października 2018 roku o przedłużenie zajęcia pasa drogowego nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, a organ administracji publicznej nie wypełnił obowiązku wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 §2 ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego). Zatwierdzony projekt organizacji ruchu stanowi nie tylko obligatoryjny element wniosku o wydanie zezwolenie na zajęcia pasa drogowego, ale nie jest obojętny dla procesu jego procedowania (porównaj wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 lutego 2019 roku o sygn. akt III SA/Gd 803/18). Z powyższych względów uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzając ją decyzja Zarządu Dróg Miejskich w K., z dnia [...] listopada 2018 roku, nr [...], zostały wydane pomimo braku prawidłowej aktualizacji kompetencji orzeczniczej organów administracji publicznej. Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd wyjaśnia, że nie podziela stanowiska strony skarżącej, co do tego, że "podmiotem wyłącznie odpowiedzialnym za stan techniczny opisanej nieruchomości jest miejscowo właściwy konserwator zabytków". Sąd nie podziela stanowiska, że "(...) to W. Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien wystąpić o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego i ponieść z tego tytułu opłaty" . Obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w stanie technicznym, który nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu nieruchomości sąsiednich, spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego – art. 61 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. 2019, poz. 1186 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 69 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, organy nadzoru budowlanego, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zapewniają zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Do zastosowania, na koszt właściciela lub zarządcy, środków przewidzianych w ust. 1 są upoważnione również organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej. O podjętych działaniach organy te powinny niezwłocznie zawiadomić organ nadzoru budowlanego. Celem unormowania zawartego w art. 69 ustawy Prawo budowlane jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia przed ewentualnym zawaleniem się budynku z powodu złego stanu technicznego. Niezbędne środki zabezpieczające mogą polegać szczególnie na zabezpieczeniu obszaru stwierdzonego zagrożenia przed dostępem osób trzecich i wykonaniu niezbędnych robót zabezpieczających zarówno na tym obszarze, jak i w samym budynku stwarzającym takie zagrożenie. W takich przypadkach wykonawcą części prac (np. wyprowadzenie ludzi i ich mienia podczas zagrożenia ich bezpieczeństwa, wygrodzenie obszaru zagrożenia) może być straż pożarna lub policja (patrz. Komentarz do art. 69 Prawa budowlanego w: Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 9, Warszawa 2020). Koszty działań zabezpieczających, podejmowanych na podstawie art. 69 Prawa budowlanego, ponoszą właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. O kosztach działań zabezpieczających rozstrzyga organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji (Kosicki Artur. Art. 69. W: Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Adresatem środków zabezpieczających wydawanych w trybie art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez organy nadzoru budowlanego, policję czy straż pożarną, nie jest właściciel lub zarządca obiektu, gdyż wykonanie takich działań następuje na koszt właściciela lub zarządcy. Nakazy adresowane do właściciela lub zarządcy obiektu wydawane są na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane (porównaj wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 roku o sygn. akt II OSK 634/08). Sąd podkreśla, że argumentacja skargi, która w rzeczywistości kwestionuje nałożenie na skarżących obowiązków przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. (decyzja z dnia [...] lipca 2018 roku, nr [...]) wykracza poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Kwestie objęte decyzją z dnia [...] lipca 2018 roku, nr [...], zostały ostatecznie załatwione przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na skutek rozpoznania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K.. Jeśli skarżący nie skorzystali z prawa skargi do sądu administracyjnego, to pozostało im poszukiwać ochrony prawnej w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu szczegółowego rozważenia wymagają okoliczności, czy decyzja z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały albo, czy wskazana decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 145 §3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się na żądanie strony. Decyzja odnośnie wystąpienia z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego należy wyłącznie do skarżących. Organ ma obowiązek umorzyć postepowanie, jeśli nie uzyska zgody strony na prowadzenie z urzędu postępowania, które wszczyna się na wniosek - art. 61 §2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. To wnioskodawcy/skarżący zdecydują czy usuną braki formalne wniosku na skutek wezwania do usunięcia tych braków. Mając na uwadze, że po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego, organy będą zobowiązane, co najmniej do wezwania o usunięcie braków formalnych wniosku, Sąd uznaje za konieczne wypowiedzenie się, co do dostrzeżonych naruszeń prawa popełnionych w toku postępowań administracyjnych zakończonych zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] listopada 2018 roku (nr [...]). Sąd uznaje, że postępowanie administracyjne było prowadzone z naruszeniem art. 9 w związku z art. 61 §2, art. 105 §2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 20 ust. 14 ustawy o drogach publicznych. Skarżący wielokrotnie nie tylko w aktualnie kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, ale także przy okazji czynności Inspektorów Nadzoru Budowlanego oraz innych postępowań administracyjnych prowadzonych już od pierwszej połowy 2017 roku, podnoszą zarzut braku prawnych możliwości w zakresie "wyłączenia z ruchu samochodowego i pieszego ulic i chodników" sąsiadujących z ich nieruchomością, a należących do gminy/powiatu i zajętych pod drogę publiczną. Sąd zauważa przy tym, że także w sytuacji, gdyby skarżący nie podnosili zarzutów braku prawnych możliwości w zakresie "wyłączenia z ruchu samochodowego i pieszego ulic i chodników" przyległych do ich nieruchomości, to procesowym obowiązkiem organu jest działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego) oraz należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). Wskazane obowiązki ciążą na organie prowadzącym postępowanie niezależne od świadomości prawnej strony postępowania. Z uwagi na powyższe wyjaśnić należy, że wydanie decyzji na podstawie art. 76 ust. 4 ustawy Prawo budowlane ma na celu także zapewnienie bezpieczeństwa otoczenia miejsca katastrofy, które musi mieć związek z doprowadzeniem do odpowiedniego stanu otoczenia bezpośrednio z nim sąsiadującego; celem zabezpieczenie miejsca katastrofy jest osiągnięcie warunków umożliwiających przyjęcie, że na danym terenie nie występują negatywne skutki katastrofy (Plucińska-Filipowicz Alicja i Filipowicz Tomasz. Art. 76. W: Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Analiza treści uzasadnień zakwestionowanych rozstrzygnięć, a także innych dokumentów włączonych do akt sprawy, uzasadnia wniosek, że skutki katastrofy "zawalenia się stropu jednego piętra budynku" zlokalizowanego w K. przy ul. [...] (działka nr [...]) nie wykraczają i nigdy nie wykraczały poza obrys budynku, zamykają i zamykały się w jego wnętrzu. Taki stan rzeczy potwierdzają zdjęcia przedstawione przez skarżących, które dokumentują nawet prowadzenie robót drogowych (zmiana nawierzchni asfaltowej) na ulicach, które mają być wyłączone z ruchu samochodowego i pieszego. Jeśli w okolicznościach kontrolowanej sprawy skutki katastrofy nie wykraczają poza obręb/wnętrze budynku zlokalizowanego w K. przy ul. [...] (działka nr [...]), to tym samym brak jest postaw, aby uznać, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K., z dnia [...] lipca 2018 roku, nr [...], to dokument potwierdzający faktyczne zajęcie pasa drogowego, a tym samym dokument potwierdzający warunki dla wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji o zajęciu pasa drogowego przez skarżących. Wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest aktualne, gdy wnioskodawca planuje zająć drogę publiczną na własne potrzeby, co prowadzi do czasowego ograniczenia powszechnej dostępności do drogi publicznej. Analiza akt administracyjnych uzasadnia stanowisko, że skutki czasowego wyłączenia z ruchu pieszego i kołowego ulicy [...] oraz ulicy [...] w K. nie mają na celu przyznania skarżącym prawa do wzmocnionego użytkowania oznaczonej w decyzji części pasa drogowego. Zdaniem Sądu właściwą reakcję na zagrożenia wynikające ze złego stanu technicznego budynku zlokalizowanego w K. przy ul. [...] (działka nr [...]), określa art. 20 ust. 14 ustawy o drogach publicznych, który wskazuje, że do obowiązków zarządcy drogi należy "wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia". Powołany przepis określa kompetencje zarządcy drogi oraz ustanawia obowiązek korzystania z tej kompetencji w każdym przypadku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to niezależnie od źródła tego zagrożenia. Gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia aktualne staje się wprowadzenie zakazu ruchu pieszego i kołowego, które jest adresowane do każdego potencjalnego użytkownika drogi, w tym także do skarżących. Takie okoliczności nie usprawiedliwiają ustanowienia prawa do korzystania z pasa drogowego na zasadzie wyłączności. Przy ocenie, czy doszło do aktualizacji obowiązków z art. 20 ust. 14 ustawy o drogach publicznych, organy powinny uwzględniać ograniczenia, co do możliwości podejmowania działań, które wynikają z faktu wpisania budynku na listę zabytków oraz ograniczenia, co do możliwości podejmowania robót budowlanych w obiekcie znajdującym się w stanie technicznym, który wyklucza bezpieczne prowadzenie robót budowlanych mających na celu usunięcie stanu zagrożeń dla sąsiadujących nieruchomości. W tym zakresie organy zobowiązane uwzględnić i rozważyć także okoliczności powoływane w nieprawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 roku o sygn. akt VII SA/Wa 1711/19. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 135, art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. Niezbędne koszty celowego dochodzenia praw przez stronę skarżąca obejmują wpis od skargi w kwocie [...]zł.