III SA/Po 45/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi F. S.A. (dawniej I. S.A.) w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 15 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. nad W. z dnia 11 czerwca 2021r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 697,00 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. S.A (obecnie F. S.A w P.) wystąpiła do Wójta Gminy N. nad W. o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2019 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Organ decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. odmówił zmiany decyzji własnej. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...], wskazując na art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 k.p.a. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmiany takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dalej organ wyjaśnił, że jak wynika z doktryny i orzecznictwa administracyjnego, tryby art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Decyzja wydawana na podstawie art. 40 u.d.p., wydająca zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i naliczająca opłatę za zajęcie pasa drogowego, jest decyzją związaną. Sam fakt jej wydania oraz treść jest ściśle określona przepisami prawa, a proces ocenny organu administracji publicznej jest ograniczony do minimum - wydający decyzję sprawdza jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji - jeśli tak, to decyzję wydaje. Takie decyzje zapewniają pewność prawa, każdy może uprzednio przewidzieć treść decyzji. Ich przeciwieństwem są decyzję uznaniowe, pozwalające na pewien luz decyzyjny. W ocenie SKO decyzja w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego należy do decyzji związanych, a zatem zastosowanie do tej części decyzji przepisu o charakterze reformatoryjnym nie jest możliwe. F. S.A.(dawniej I. S.A.) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i domagając się uchylenia w całości obu wskazanych wyżej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 40 ust 8 u.d.p. oraz § 3 ust. 2 nowej uchwały nr [...] Rady Gminy N. Nad W., 2. art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2016 r. Prawo przedsiębiorców poprzez naruszenie zasady równego traktowania przedsiębiorców przejawiające się dyskryminacyjnym traktowaniem skarżącej względem innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, z uwagi na zastosowanie wobec skarżącej wyższej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, niż wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych w stosunku, do których decyzja o wyrażeniu zgody na zajęcie pasa drogowego wydana byłaby po dniu wejścia w życie nowej uchwały oraz poprzez naruszenie zasady zaufania przedsiębiorców do władzy publicznej, 3. art. 14 Prawa przedsiębiorców poprzez naruszenie zasady pewności prawa przejawiającej się odstąpieniem od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym, 4. art. 32 ust 1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równości przejawiające się dyskryminującym traktowaniem skarżącej względem innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych z uwagi na zastosowanie wobec niej wyższej stawki opłaty za zajęcia pasa drogowego niż wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych w stosunku do których decyzja o wyrażeniu zgody na zajęcie pasa drogowego wydana byłaby po dniu wejścia w życie nowej uchwały, 5. art. 155 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, 6. art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez odmowę zastosowania art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.); dalej p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie odmowy zmiany decyzji własnych dotyczących zajęcia pasa drogowego. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to, czy w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie złożenia przez stronę skarżącą ww. wniosku, dopuszczalna jest - na gruncie art. 155 k.p.a. zmiana decyzji ostatecznej, którą naliczono spółce opłatę za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji, gdy zmianie - na korzyść spółki - uległ ustawowy przepis delegacyjny, którego konsekwencją jest podjęcie uchwały obniżającej wysokość stawek z tytułu tychże opłat. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną może ją uchylić lub zmienić, jeżeli są spełnione łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd podziela prezentowane w doktrynie i judykaturze stanowisko, zgodnie z którym każdorazowo przystępując do rozważenia możliwości zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. należy ustalić, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 586; J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź - Zielona Góra 1997, s. 110; J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 listopada 2009 r. sygn. II GPS 2/09 (opubl.: ONSAiWSA 2010/1/4, Lex nr 528035) ugruntowany w literaturze i orzecznictwie jest pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Niemniej, jak wskazano, proste odwołanie się do elementów mających przesądzać o tożsamości sprawy bywa zawodne. Dotyczy to między innymi różnic odnoszących się do stanu faktycznego i podstawy prawnej decyzji wydanych w postępowaniu głównym i nadzwyczajnym. Każda z tych decyzji podjęta jest na podstawie innych przepisów prawa, ustanawiających różne przesłanki rozstrzygnięcia. O wydaniu wspomnianych aktów przesądzają inne okoliczności, co powoduje, że znaczące dla treści rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego nie pokrywają się. W związku z tym, mówiąc o tożsamości sprawy, należy mieć na uwadze, że chodzi "(...) o tożsamość sprawy mierzoną faktem konkretyzacji jednego stosunku administracyjnoprawnego" (por. Z. Kmieciak: Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 34). Tożsamość podmiotowa sprawy zakończonej decyzją organu I instancji ze sprawą niniejszą nie budzi wątpliwości, albowiem adresatem obu decyzji i jedyną stroną tychże postępowań była skarżąca spółka. Odnośnie natomiast tożsamości przedmiotowej należy wskazać, że w powołanej wyżej uchwale NSA wyjaśnił, że dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tej tożsamości zatem będzie można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Warunkiem ustalenia tożsamości sprawy jest także ciągłość regulacji prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. W rozpoznawanej sprawie o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stan prawny z daty złożenia wniosku o zmianę pozostał niezmieniony w stosunku do tego, jaki istniał w dacie wydania decyzji, których wniosek o zmianę dotyczy. I tak jak nie uległ zmianie charakter pasa drogowego jako części drogi służącej określonym ustawą o drogach publicznych celom i chronionym przed zajęciem na cele inne, niż przewidziane tą ustawą, tak nie uległ zmianie przyjęty art. 40 ust. 1 u.d.p. obowiązek uzyskania zgody na zajęcie tej przestrzeni drogi na cele nie związane z tymi, dla których pas drogowy jest przewidziany oraz - nieodłącznie towarzyszący zezwoleniu - obowiązek wniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 3 u.d.p., a także sposób jej wyliczenia ujęty w art. 40 ust. 4 cyt. ustawy. Wskazane przepisy określają zasadnicze elementy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, natomiast sama wysokość opłaty określona stawkami opłat przyjętymi przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla których zarządcą jest ta jednostka, o czym stanowi art. 40 ust. 8 u.d.p. może być różna, lecz w żaden sposób nie wpływa na materialnoprawną konstrukcję pasa drogowego i warunków na jakich możliwe jest jego zajęcie na cele z drogą nie związane. W związku z powyższym, Sąd nie podziela stanowiska organów orzekających, wykluczającego możliwość zastosowania trybu zmiany decyzji ostatecznej, uregulowanego w art. 155 k.p.a., wyłącznie z uwagi na dokonaną po wydaniu decyzji zmianę stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 25.08.2021 wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 257/21, utrata mocy obowiązującej art. 40f u.d.p. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw Dz.U. 2019.1815 z dnia 24.09.2019), oznacza jedynie brak podstawy do aktualizowania stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego przez zarządcę drogi z urzędu, a więc bez potrzeby składania wniosku adresata decyzji ustalającej opłatę. W żaden sposób w uchyleniu art. 40f u.d.p. nie można doszukiwać się wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. i możliwości dochodzenia tą drogą przez zainteresowaną stronę nowego, korzystniejszego dla niej ukształtowania opłaty za zajęcie pasa drogowego. Przeciwstawiają się temu obowiązujące reguły wykładni, zgodnie z którymi nie jest dopuszczalne nadawanie określonemu przepisowi prawa materialnego treści szerszej, niż wynika to z jasnego językowego przekazu wykładanej normy prawnej i w ten sposób wyłączenie możliwości zastosowania innego przepisu mającego uniwersalny, procesowy charakter. Sąd nie podziela również twierdzenia Kolegium, jakoby przeszkodę do zmiany decyzji o naliczeniu opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowił jej związany charakter. Jak wskazał NSA w wyrokach z dnia 9.11.2021r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2085/21 oraz II GSK 180/21 z dnia 27.07.2021r., jakkolwiek zawarte w decyzji zarządcy drogi rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym, nosi cechy związania, to jednocześnie – jak wynika z art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych - stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co uznać należy za oczywiste i logiczne. Ponadto, regulacji art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające – jak na przykład decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego – lecz także, co znajduje swoje potwierdzenie w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym (zob. A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 6, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021) decyzje zobowiązujące, a taki właśnie charakter ma rozstrzygnięcie ustalające opłatę za zajęcie pasa drogowego. Strona nabywa bowiem prawa także na podstawie decyzji zobowiązującej. Tak więc, również ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki, może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155. Jeżeli więc rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter wtórny w relacji do – zasadniczego – rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, stanowiąc konieczne jego dopełnienie, to nie może to pozostawać bez wpływu na wniosek, że to suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco - zobowiązującej i nie traci jednocześnie – co trzeba podkreślić w kontekście argumentu o prawnej reglamentacji możliwości zajęcia pasa drogowego – charakteru decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego. Co należy również zauważyć, organ odwoławczy w kontrolowanej sprawie, stwierdzając brak podstaw do zastosowania przepisu art. 155 k.p.a., mimo podnoszonych w tym zakresie w odwołaniu zarzutów, w żaden sposób nie rozważył interesu społecznego a w szczególności słusznego interesu strony, czego wymaga ww. przepis. Organ I instancji zaś swoją ocenę w tym zakresie ograniczył do wykazania interesu Gminy, wskazując na wymagające zwiększenia dochodów nowe zadania Gminy, natomiast odnośnie słusznego interesu strony stwierdził, bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, że interes ten nie może być sprzeczny z interesem społecznym czy też z zasadą praworządności. Ponadto, co należy w ocenie Sądu podkreślić, a co zarzuca również w skardze strona skarżąca, odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych, a nawet tego samego podmiotu w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego z tytułu umieszczania w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, niewątpliwie stanowi naruszenie wskazanych w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasad równości i niedyskryminacji. Odmowa zmiany decyzji ustalającej na czas nieokreślony roczną stawkę za zajęcie pasa drogowego, według uprzednio obowiązujących, wyższych stawek z powołaniem się na niedopuszczalność takiego działania na gruncie art. 155 k.p.a., prowadzi do nieuzasadnionego gorszego potraktowania skarżącej tylko z tego powodu, że tak decyzję o zajęciu pasa drogowego jak i o naliczeniu opłaty rocznej wydano pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów u.d.p. i uchwały Rady ustalającej stawki opłat. Zdaniem Sądu, nie można akceptować sytuacji, w której część przedsiębiorców telekomunikacyjnych, dysponujących już odpowiednim zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, na cele ujęte w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., w momencie wejścia w życie ustawy nowelizującej, a co za tym idzie odpowiedniej modyfikacji wysokości opłat przez jednostki samorządowe, za przyznane jej uprawnienie do zajmowania pasa drogowego uiszczałaby opłaty w wysokości znacznie wyższej aniżeli pozostali przedsiębiorcy, którzy zezwolenie uzyskali już pod rządami przepisów znowelizowanych. W świetle powyższego, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ kierując się normą określoną w art. 153 p.p.s.a. uwzględni wskazane wyżej rozważania, dokona oceny spełnienia poszczególnych przesłanek zmiany decyzji ostatecznej określonych w art. 155 k.p.a. i przedstawi tę ocenę w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Przy czym przy ocenie interesu społecznego a w szczególności słusznego interesu strony, pomocne może okazać się uzasadnienie projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, w którym projektodawca, po przeprowadzeniu analizy społeczno-prawno-ekonomicznej, wyjaśnił cel obniżenia stawek opłat rocznych nakładanych na przedsiębiorstwa telekomunikacyjne z tytułu zajęcia pasa drogowego pod stosowne urządzenia. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i II sentencji. Sąd nie przychylił się do wniosku strony skarżącej o zobowiązanie organu – na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem spółki, albowiem zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a. ma charakter wyjątkowy i ogranicza się wyłącznie do sytuacji uwzględnienia skargi z powodu wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. Żadne inne wady decyzji które w świetle postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. mogą uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji nie mogą prowadzić do skorzystania przez sąd z uprawnień z art. 145a § 1 p.p.s.a.