III SA/Po 452/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w przedmiocie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego(dalej: organ, [...]WINB) po rozpatrzeniu zażalenia T. K. (dalej: skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] listopada 2020r. , którym jako wierzyciel – uznał za niezasadne zgłoszone przez skarżącego (jako zobowiązanego) zarzuty w sprawie obowiązku o charakterze pieniężnym określonym w tytule wykonawczym z dnia [...] września 2020r. nr TWP – [...] – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j Dz.U. z 2020r., poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. _ kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2020, poz. 256 ze zm, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z [...] lutego 2012r. (sygn. [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. K. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] położonego przy ul. [...] w [...] w gminie [...]. Decyzja ta została utrzymana prawomocną decyzją [...]WINB z [...] czerwca 2012r. (sygn. [...]). Skarżący jako następca prawny B. K. w/w obowiązku nie wykonał, wobec czego organ wysłał skarżącemu pisemne upomnienie ( art. 15 § 1 u.p.e.a.) i wszczął (już jako organ egzekucyjny) egzekucję administracyjną obowiązku o charakterze niepieniężnym na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] września 2013r. Po rozpatrzeniu zarzutu skarżącego i dwukrotnym uchyleniu rozstrzygnięcia postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. organ egzekucyjny zastosował stosunku do skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem [...]WINB z [...] maja 2015r. (sygn. [...]). Skarga na to postanowienie została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2018r. (sygn. II SA/Po 109/18). Wierzyciel [...] września 2020r. wystawił nowy tytuł wykonawczy nr [...] i przekazał go naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Pismem z [...] września 2020r. skarżący zgłosił zarzuty: przedawnienia i braku doręczenia upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020r.( nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]: 1. uznał zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku (przedawnienie) określony w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a za niezasadny, 2. uznał zarzut dotyczący braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeśli jest wymagane wskazany w art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. za niezasadny. W zażaleniu z [...] grudnia 2020r. skarżący podał, że kara w niniejszej sprawie ma charakter pieniężny, wobec czego uległa przedawnieniu na podstawie art. 189 g § 1 k.p.a., gdyż upłynęło 5 lat od terminu płatności. [...]WINB rozpoznając zażalenie uznał, że jest ono niezasadne. Zdaniem organu niniejsza sprawa dotyczy grzywny w celu przymuszenia ( w wysokości [...] zł0 a nie kary pieniężnej. Zarzut przedawnienia (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.) nie jest uzasadniony, gdyż z uwagi na fakt, że nie jest to kara pieniężna a grzywna w celu przymuszenia, to dopóki nie zostanie wykonany obowiązek rozbiórki dopóty grzywna w celu przymuszenia nie ulega przedawnieniu. Organ uznał również za nieuzasadniony zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia ( art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.), podnosząc, że egzekucja grzywien w celu przymuszenia jest prowadzona bez uprzedniego doręczenia upomnienia ( § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (t.j. Dz.U. 2017, poz. 131). Bezsporne bowiem jest, że nieuiszczona grzywna w wysokości [...] zł została nałożona na skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym (tj. obowiązku rozbiórki – wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w R., gmina [...]. [...]WINB podał, że w takiej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego powinien był wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., czyli postanowienie o oddaleniu zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej a nie nieprzewidzianej treści rozstrzygnięcia w postaci " uznania zarzutów za niezasadne". Z tych względów [...]WINB uznając rozstrzygnięcie merytoryczne organu I instancji skorygował zaskarżone postanowienie w zakresie podstawy prawnej (przez jej sprecyzowanie) i treści rozstrzygnięcia (przez zastosowanie formy wskazanej w art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). Zaskarżona decyzja została odebrana przez skarżącego [...] lutego 2021r. Pismem z dnia [...] lutego 2021r. (data nadania na poczcie [...].02.2021r.) - czyli w terminie, skarżący wniósł skargę na opisane wyżej zaskarżone postanowienie [...]WINB. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Niniejsza sprawa została na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 121 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zmianami, dalej: p.p.s.a ) rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skargę należało oddalić, gdyż sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy skorygowane postanowienie PINB z [...] listopada 2020r. zostały wydane zgodnie z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. DZ. U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a’") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie bezspornym było, że grzywna w kwocie [...]zł została nałożona na skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym (tj. obowiązku rozbiórki – wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w R., gmina [...]. Skarżący pismem z [...] września 2020r. wniósł do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] ( organ egzekucyjny) dwa zarzuty w prowadzonym postępowaniu, tj. zarzut nieistnienia obowiązku uiszczenia grzywny (wskutek przedawnienia) określony w art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. 2020, poz. 1427, dalej u.p.e.a.) oraz zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeśli jest wymagane (art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a). Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] pismem z dnia [...].10.2020r. przekazał pismo w przedmiocie zgłoszonych zarzutów Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (wierzycielowi) zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. Jak słusznie wskazał [...]WINB, zgodnie z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. (obowiązującym od 30 lipca 2020r., - zmiana Dz.U. 2019.2070) wierzyciel wydaje postanowienie, w którym oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Zdaniem Sądu organy słusznie uznały, że żaden z podniesionych zarzutów nie jest uzasadniony. Grzywna w celu przymuszenia jest zgodnie z art. 1a pkt 12 lit b u.p. e.a. środkiem egzekucyjnym stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, a nie zobowiązaniem pieniężnym. Nie ulega więc przedawnieniu, może zaś ulec wygaśnięciu, podlegać umorzeniu lub zwrotowi na skutek wystąpienia przesłanek określonych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie ma do niej zastosowania art. 189 g k.p.a. wskazywany w zarzutach przez skarżącego. Grzywna w celu przymuszenia nie jest bowiem administracyjną karą pieniężną ( art. 189 b k.p.a.), tylko jak wspomniano wyżej środkiem egzekucyjnym. Zgodnie z art. 125 u.p.e.a. – w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Z przytoczonej normy wynika, że skoro celem nałożenia grzywny jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, to w razie osiągnięcia tego celu odpada potrzeba ściągnięcia nałożonej grzywny. Zasada celowości nakazuje zatem umorzenie nieuiszczonych i nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Przy czym – co istotne – umorzenie nie następuje jednak z mocy prawa, ale na podstawie postanowienia organu egzekucyjnego, wydanego na wniosek zobowiązanego. Z treści powołanego przepisu wyraźnie także wynika, że jedyną przyczyną umożliwiającą wydanie postanowienia o umorzeniu nałożonej, a nieuiszczonej lub nieściągniętej, grzywny w celu przymuszenia jest wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Oznacza to, że dopóki nie zostanie wykonany taki obowiązek dopóty grzywna w celu przymuszenia nie przedawnia się. Jasność tej reguły nie pozwala na wiązanie możliwości umorzenia tej należności z jakimikolwiek innymi przyczynami niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. wyroki: NSA z 24 lutego 2012 r. II OSK 2343/10, WSA w Lublinie z 13 listopada 2012 r. II SA/Lu 727/12, WSA w Gdańsku z 1 czerwca 2011 r., II SA/Gd 314/11; NSA z 3.12.2019r., I GSK 1521/18dostępne na: [...]; pozostałe cytowane wyroki tamże). Istotne jest również to, że zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jest to więc środek egzekucyjny przymuszający, który ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Grzywna celem przymuszenia, choć przypomina grzywnę w postępowaniu karnym czy grzywnę, o której stanowi Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, różni się w sposób istotny od tego typu sankcji. Jest to środek zmierzający do wykonania obowiązku. Oznacza to, że z uwagi na fakt, iż grzywna w celu przymuszenia, mimo że posiada charakter pieniężny, stanowi – stosownie do zdefiniowanych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. – jeden ze środków egzekucyjnych w egzekucji należności niepieniężnych, stąd nie można uznać, że zastosowanie tego środka ulega przedawnieniu. Skutki uchylenia tego środka wymienione zostały wyłącznie w art. 125 u.p.e.a., a także w art. 126 u.p.e.a. (na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części). Sumując – słusznie organy uznały, że nie jest trafny podnoszony przez skarżącego zarzut przedawnienia. Organ uznał również trafnie za nieuzasadniony zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia ( art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.), podnosząc, że egzekucja grzywien w celu przymuszenia jest prowadzona bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Obowiązek przesłania zobowiązanemu upomnienia wynika z art. 15 § 1 u.p.e.a. Słusznie organ wskazał, że w wydanym na podstawie art. 15 § rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 30 października 2014r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (t.j. Dz.U. 2017, poz. 131) znalazł się wyjątek od obowiązku przesłania zobowiązanemu upomnienia. Zgodnie z § 2 pkt 8 cyt. rozporządzenia egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Z tych względów skarga w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a."