III SA/Po 465/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody z dnia ... r. nr ... w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód o d d a l a s k a r g ę /-/M. Górecka /-/W. Długaszewska /-/M. Kosewska Starosta decyzją orzekł – na podstawie art. 37 pkt. 2, art. 122 ust. 1 pkt. 1 i 3, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1 i 3 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm. ) – o udzieleniu A. pozwolenia wodnoprawnego na : - szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania wód opadowych i roztopowych z dachów szklarni zlokalizowanych na działce nr ... w miejscowości W. – do ziemi, za pośrednictwem 8 szt. wylotów betonowych średnicy 150 mm zlokalizowanych w rowie melioracyjnym ... uchodzącym do rzeki P. – na okres 10 lat – do 30 kwietnia 2018 roku - przebudowę rowu melioracyjnego ... polegającą na wykonaniu 8 szt. wylotów betonowych średnicy 150 mm zlokalizowanych w tym rowie oraz odbudowę rowu do określonych parametrów. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż za podstawę udzielenia pozwolenia przyjęto operat wodnoprawny opracowany w marcu 2008 r. przez pracownię Projektową. Informacja o wszczęciu postępowania wodnoprawnego była podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. Po uzyskaniu stanowiska odpowiednich organów oraz przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej organ I instancji orzekł o udzieleniu przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. W odwołaniu od tej decyzji G. wniosła o jej uchylenie. W jej ocenie powyższe pozwolenie wodnoprawne wydano bez odpowiedniej decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania nie przeprowadzono specjalnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Według odwołującej wody opadowe nie będą odprowadzane do rzeki , lecz będą spływały faktycznie do pobliskiego lasu. Podniosła ona ponadto, że na wybudowanie szklarni państwo P. nie uzyskali pozwolenia wodnoprawnego, a Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął przeciwko nim postępowanie w sprawie prawidłowości odprowadzania wód opadowych z obiektów szklarniowych. W uzupełnieniu odwołania strona podniosła, iż Wójt Gminy wydał prawdopodobnie decyzje w przedmiocie ustalenia granicy – działki nr .... Wody opadowe ze szklarni zalewają działkę nr ..., stanowiącą własność odwołującej się. Ponadto planowana rozbudowa przedmiotowego rowu melioracyjnego spowoduje jego poszerzenie o 2 m i wejście w teren działki nr .... Wojewoda decyzją uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie prowadzone przed organem I instancji był obciążone błędami o charakterze procesowym. Wskazał on m. in. na błędy zawarte we wniosku o udzielenie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego wraz z operatem wodnoprawnym, dotyczące np. obliczeń związanych z ilością przewidywanych wód opadowych. Zabrakło w operacie danych dotyczących dokładnej lokalizacji wylotów kanalizacji deszczowej i rurociągów. Między wnioskiem a operatem istniała sprzeczność co do sposobu odprowadzania wód opadowych. Organ I instancji nie zbadał, czy wydanie pozwolenia nie naruszy art. 125 pkt. 2 Prawa wodnego, gdyż dołączona do operatu decyzja Wójta Gminy o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji polegającej na budowie szklarni ogrodniczych w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie ogrodniczym, a nie inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem wodnoprawnym. Kolejnym błędem organu I instancji było wszczęcie na podstawie wniosku małżeństwa P. dotyczącego odprowadzania wód z działki nr ... i nr ... postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem dwóch odrębnych decyzji, bez powiadomienia stron o rozdzieleniu sprawy z tego wniosku i z naruszeniem art. 10 kpa. Odwołująca się byłą stroną postępowania zakończonego decyzją dotyczącą działki nr ..., pominięto ją natomiast bezzasadnie przy podjęciu decyzji dotyczącej działki nr .... W aktach sprawy nie ma ponadto żadnej notatki, czy protokołu na okoliczność wizji terenowej, przeprowadzonej w dniu 15 kwietnia 2008 r. Decyzja organu I instancji nie zawiera ponadto wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego, przez co narusza art. 107 kpa. Organ II instancji uznał z kolei za niezasadne zarzuty odwołania dotyczące nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, gdyż nie jest ona objęta ustawowym obowiązkiem dokonania tego typu czynności przez właściwy organ. Wody opadowe mają być przy tym odprowadzane do rowu melioracyjnego wpadającego do rzeki , a nie bezpośrednio do tej rzeki ( jak twierdziła odwołująca się ). Na samą budowę szklarni nie jest też wymagane odrębne pozwolenie wodnoprawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji, ze względu na niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz błędne ustalenia dotyczące sposobu odprowadzenia wód opadowych ( do lasu , a nie rzeki ). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie orzekł o wyeliminowaniu decyzji organu I instancji z obrotu prawnego ze względu na wady tego aktu administracyjnego. W operacie wodnoprawnym na odprowadzanie wód deszczowych z terenu gospodarstwa ogrodniczego A. z marca 2008 r. zawarto wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków opadowych z dachów szklarni do rowu ... oraz ścieków roztopowych i opadowych do rowu przy drodze gminnej. Odrębny wniosek w tym przedmiocie złożono w piśmie z dnia 31.03.2008 r. Organ odwoławczy słusznie zarzucił, iż powyższy wniosek wraz z operatem zawierają określone uchybienia formalne, wymagające odpowiedniego uzupełnienia lub zmiany. Chodzi o określone usterki ( wskazane szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia ) związane z zaprezentowanym sposobem dokonywania obliczeń spodziewanej ilości wód opadowych, obliczeń przepływu wody itd. W operacie nie przedstawiono szczegółowej informacji na temat dokładnej lokalizacji poszczególnych wylotów kanalizacji deszczowej i rurociągów. W dokumencie tym zawarto też informacje o odprowadzaniu ścieków do rowu ... przy pomocy ośmiu wylotów oraz trzech rurociągów, o których inwestorzy nie wspomnieli w samym wniosku. Organ I instancji winien wobec tego wyjaśnić w wyczerpujący sposób powyższe okoliczności faktyczne dotyczące planowanej budowy instalacji oraz ustalić ( m. in. za pomocą stosownych wyjaśnień inwestorów czy przy użyciu zmodyfikowanego operatu wodnoprawnego ) dokładnie sposób działania urządzenia wodnego, szczególnie w zakresie możliwości rzeczywistego odprowadzania nagromadzonych wód deszczowych oraz roztopowych. Zasadnie organ II instancji wskazał również na brak wniosku polegający na niezałączeniu do niego ważnej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej przedmiotowego urządzenia wodnego, wymaganej zgodnie z przepisem art. 131 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm. ). W ten sposób organ wydający pozwolenie wodnoprawne nie był w stanie stwierdzić, czy nie naruszy ono odpowiednich ustaleń decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej wnioskowanej inwestycji, przez co nie spełniono wymagań wskazanych w art. 125 ust. 1 pkt. 2 powyższej ustawy Prawo wodne. Załączona do wniosku decyzja Wójta Gminy dotyczy inwestycji polegającej na budowie szklarni ogrodniczych w gospodarstwie wnioskodawców, a nie spornego urządzenia wodnego. Zdaniem Sądu istotne zastrzeżenia w niniejszej sprawie budzić musi również sam sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dotyczył szczególnego korzystania z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych z dachów szklarni na działce nr ... do rowu melioracyjnego ... oraz wód opadowych z terenu podwórza i dachów budynków z działki nr ... za pośrednictwem wylotu przy drodze gminnej. Przedmiotowy wniosek stanowił podstawę wszczęcia jednego postępowania administracyjnego ( w ramach którego dokonano m. in. wizji lokalnej oraz przeprowadzono rozprawę administracyjną ). Postępowanie powyższe zakończyło się wydaniem w dniu ... r. dwóch odrębnych decyzji udzielających pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód z dachów szklarni z działki nr ... oraz z terenu podwórza i dachów budynków z działki nr .... Drugiej decyzji nie doręczono przy tym skarżącej posiadającej przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Zasadnie wobec tego organ II instancji stwierdził naruszenie art. 10 § 1 kpa, zobowiązujący organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Udział w całym postępowaniu obejmuje z oczywistych względów obligatoryjny udział strony w czynnościach polegających na doręczeniu decyzji organu, warunkującym możliwość wniesienia przez daną stronę odpowiednich środków zaskarżenia w celu obrony jej praw. Naruszenie postanowień art. 10 § 1 kpa stanowi przy tym kwalifikowaną wadę procesową, stanowiącą odrębną i wystarczającą podstawę do żądania wznowienia postępowania – na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa ( zob. też m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 82-86 ). Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, iż w toku postępowania doszło w dniu 15 kwietnia 2008 r. do wizji terenowej, co potwierdzać ma lista obecności stron postępowania. Środek dowodowy w postaci oględzin terenu jest przewidziany w art. 85 kpa. Jak wynika z przepisu art. 67 § 2 pkt. 3 kpa organ dokonujący oględzin zobowiązany jest do sporządzenia odpowiedniego protokołu w tym zakresie. Dokument ten winien być podpisany przez wszystkie osoby biorące udział w tej czynności urzędowej ( art. 68 § 2 kpa ). Zaniechanie sporządzenia protokołu oględzin jest uznawane w orzecznictwie sądowym i doktrynie za istotną wadliwość tej czynności dowodowej, albowiem przez zaniechanie tego rodzaju strona zostaje pozbawiona możliwości wypowiedzenia się do protokołu odnośnie przebiegu i wyniku tej czynność dowodowej ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 376; wyrok NSA z 25.09.1981r., SA/ Wr 45/81, ONSA 1981/2/92 ). Za zasadne uznać należało też stwierdzenie organu odwoławczego o niewystarczającym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji organu I instancji, stanowiącym naruszenie art. 107 § 3 kpa. Starosta nie wskazał bowiem faktów uznanych za udowodnione, dowodów wykorzystanych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nie wyjaśnił przyczyn odmowy uznania mocy dowodowej innych środków dowodowych. Nie wyjaśnił też w szerszy sposób podstawy prawnej wydanej decyzji. Dokonując kontroli legalności decyzji organu II instancji Sąd uznał, iż zasadnie orzeczono w niej o uchyleniu aktu organu I instancji ze względu na liczne – wskazane powyżej – uchybienia o charakterze formalnym i procesowym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta winien wobec tego poprowadzić przedmiotowe postępowanie administracyjne z uwzględnieniem uwag zawartych w uzasadnieniu decyzji Wojewody oraz uzasadnieniu niniejszego wyroku Sądu. W kontekście dokonanej powyżej oceny legalności decyzji organu II instancji za niezasadne uznać należało zarzuty podniesione w skardze. Podkreślić należy, iż decyzja Wojewody uchylająca decyzję organu I instancji, przyznającą pozwolenie wodnoprawne kwestionowane przez stronę skarżącą, jest w istocie korzystna dla G. W toku ponownego rozpoznania sprawy w obu instancjach może ona skutecznie podnosić wszelkie zarzuty i korzystać ze środków procesowych służących ochronie jej praw. Wskazać należy ponadto, iż uchylona decyzja organu I instancji przewidywała odprowadzenie wód z działki nr ... za pośrednictwem 8 sztuk wylotów zlokalizowanych w rowie melioracyjnym ..., uchodzącym do rzeki P. Wskazał na to organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, podkreślając fakt projektowanego odprowadzania opadów do rowu melioracyjnego, a nie bezpośrednio do rzeki. Decyzja organu I instancji została ponadto zasadnie uchylona i wyeliminowana z obrotu prawnego, wobec czego zarzuty dotyczące jej poszczególnych zapisów ( które utraciły w istocie moc obowiązującą ) stały się faktycznie bezprzedmiotowe. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana zgodnie z prawem, wobec czego skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). /-/ M. Górecka /-/ W. Długaszewska /-/ M. Kosewska K.P.d