III SA/Po 472/15

Dnia 5 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych - Olszanowska (spr) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka - Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], II. przyznaje r. pr. B. R. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę [...],- ([...]) złotych uwzględniającą podatek od towarów i usług w kwocie [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, utrzymało w mocy decyzję organu administracji publicznej I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta K. cofnął D. B. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, B oraz T, w powołaniu na przesłankę z art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Na skutek złożonego odwołania, Starosta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. w trybie autokontroli, uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2014 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Organ administracji wskazał, że strona złożyła wniosek o ponowne przeprowadzenia badania wobec czego orzeczenie lekarskie z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, w oparciu o które organ ten wydał decyzję, zostało przesłane do tego organu przedwcześnie. Starosta K. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. cofnął D. B. uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii A, B oraz T. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] grudnia 2014 r. doręczono kopię orzeczenia lekarskiego, nr [...], z dnia [...] listopada 2014 r. Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy Ośrodek w [...], w którym stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T. Ze względu na to orzeczenie, w powołaniu na art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, Starostwa orzekł jak w sentencji decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji, które zostało uzupełnione kolejnym pismem, D. B., wnosząc o jej uchylenie, podniósł, że jest ona przedwczesna, jako że orzeczenie lekarskie, na które powołał się Starosta, nie jest ostateczne. Odwołujący złożył wniosek o przeprowadzenie ponownego badania w Instytucie Medycyny Pracy [...] i otrzymał jedynie informację o tym, że nie zgłosił się dwa razy na to badanie. Stwierdził przy tym, że nie miał możliwości zgłoszenia się na badanie, bowiem nie otrzymał żadnego zawiadomienia. W międzyczasie została natomiast wydana opinia biegłego, która zaprzecza badaniom wykonanym przez Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy Ośrodek w [...]. We wnioskach tej opinii wprost jest napisane, jak podniósł odwołujący, że aktualnie brak jest niezbędnych przesłanek uzasadniających rozpoznanie u niego symptomów zespołu uzależnienia od alkoholu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazało, że w przypadku wystąpienia przesłanki z art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, starosta jest zobowiązany cofnąć uprawnienia do kierowania pojazdami. Organ administracji jest związany treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami i nie ma jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych jego treścią. Organ odwoławczy wskazał, w dalszej kolejności, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie lekarskie z dnia [...] listopada 2014 r. Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy Ośrodek w [...], z którego wynika, że na podstawie przeprowadzonego badania lekarskiego u odwołującego stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Od orzeczenia tego strona odwołała się do Instytutu Medycyny Pracy w [...], jednak jak wynika z pisma tego Instytutu z dnia [...] lutego 2015 r. nie wydano orzeczenia lekarskiego w trybie odwoławczym, ponieważ odwołujący nie zgłosił się na dwa wyznaczone przez Instytut terminy badań - w dniu [...] stycznia 2015 r. oraz [...] lutego 2015 r. Zdaniem Kolegium w sprawie zaistniała zatem jedna z przesłanek wymienionych w art. 103 ustawy o kierujących pojazdami, która obligowała do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona, wnosząc o jej uchylenie, podniosła zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego w sprawie nie została wyjaśniona kluczowa okoliczność, jaką jest rzetelność opinii lekarskiej będącej podstawą wydania decyzji przez organ I instancji. Skarżący nie mógł skutecznie tej okoliczności podważyć z tego powodu, że nigdy nie został wezwany na powtórne badania. Jednocześnie skarżący ponownie wskazał na okoliczności, które w jego ocenie świadczą o braku uzależnienia od alkoholu, w tym także na opinię biegłych z dnia [...] stycznia 2015 r., która tego uzależnienia nie potwierdziła. Skarżący podkreślił, że ustaleń opinii biegłych nie kwestionował prokurator, który skutecznie cofnął wniosek o skierowanie go na leczenie odwykowe. Zdaniem skarżącego, podważa to prawidłowość orzeczenia lekarskiego, na które powołuje się organ administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2015 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, zarzucił naruszenie: 1) art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji na podstawie dowolnej oceny dowodów, brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie dowodu co do dokumentów załączonych do odwołania oraz okoliczności podanej przez stronę w zakresie nieotrzymania zawiadomienia o datach ponownych badań lekarskich, 2) art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez braki w uzasadnieniu faktycznym, 3) art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak ponownego załatwienia sprawy, 4) art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2015 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Starosty K. z dnia [...] lutego 2015 r., wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co na gruncie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznacza konieczność ich uchylenia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm., dalej: "u.k.p."), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Ogół zagadnień związanych z przeprowadzaniem badań lekarskich uregulowany został w rozdziale 12 tej ustawy, natomiast uszczegółowienie tej problematyki nastąpiło w wydanym w oparciu o art. 81 ust. 1 u.k.p. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r., poz. 949, dalej: "rozporządzenie"). Już w tym miejscu zauważyć należy, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami ma charakter prewencyjny, lecz winna zostać wydana wyłącznie w sytuacjach, w których we właściwym trybie stwierdzono, że kierowca ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę. Niewystarczające jest przy tym wystąpienie po stronie właściwego organu administracji publicznej jedynie wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy, niezależnie od tego jak mocno wątpliwości te będą uzasadnione okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy, bowiem organ administracji nie jest kompetentny do potwierdzenia tych wątpliwości i samodzielnego orzekania co do stanu zdrowia kierowcy, a sytuacja ta może być wyłącznie podstawą do skierowania takiego kierowcy na badanie lekarskie (art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p.). Tym samym cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami następuje w razie potwierdzenia w trybie przewidzianym przez powszechnie obowiązujące przepisy utraty przez kierowcę jednego z warunków niezbędnych do uzyskania tego uprawnienia, jakim jest brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Stąd też wydanie przez starostę decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami musi być poprzedzone postępowaniem przed uprawnionym lekarzem, zakończonym orzeczeniem lekarskim określającym istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt. 5 u.k.p. badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega m.in. osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Jednostką uprawnioną do przeprowadzenia badania takiej osoby jest wojewódzki ośrodek medycyny pracy, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Jak stanowi już art. 79 ust. 2 u.k.p. uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie. Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, o czym mowa w art. 79 ust. 4 zd. 1 u.k.p., może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p. Jednostka, o której mowa w ust. 4, mająca przeprowadzać badania w trybie odwoławczym powinna być jednostką o wyższym poziomie referencyjnym w stosunku do jednostki, która przeprowadziła badanie pierwotne (art. 79 ust. 5 u.k.p.). Jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego są - w przypadku orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnionego lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy: a) Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej w Warszawie, b) Instytut Medycyny Pracy im. prof. dr. med. Jerzego Nofera w Łodzi, c) Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, d) Instytut Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie, e) Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego, f) Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej w Warszawie (§ 11 pkt 2 rozporządzenia). Wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego składa się pisemnie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, za pośrednictwem lekarza, który je wydał (art. 79 ust. 6 u.k.p.). Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7). Z kolei zgodnie z art. 79 ust. 8 u.k.p. w przypadku gdy w orzeczeniu lekarskim zostały stwierdzone przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem albo wynikające ze stanu zdrowia ograniczenia, o których mowa w ust. 3 tego artykułu, uprawniony lekarz przesyła jego kopię: 1) jednostce wykonującej ponowne badanie, jeżeli osoba złożyła wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego; 2) staroście właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej, po upływie 14 dni od dnia badania, jeżeli osoba badana lub podmiot kierujący na badania nie złożyła wniosku o przeprowadzenie ponownego badania albo orzeczenie lekarskie zostało wydane po przeprowadzeniu ponownego badania. Przechodząc do rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że ostateczną decyzją Starosty K. z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący został skierowany na badania lekarskie do Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy z uwagi na wystąpienie uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. Skarżący poddał się tym badaniom, czego dowodem jest orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., wydane przez uprawnionego lekarza Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy Ośrodek w [...], stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami określonych w nim kategorii. Jednakże skarżący niezgadzając się z treścią tego orzeczenia wniósł o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, z zachowaniem trybu przewidzianego w przywołanych powyżej regulacjach. Na okoliczność tę, w uzasadnieniu decyzji, zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podając jednocześnie, w powołaniu na pismo pochodzące od Instytut Medycyny Pracy [...], że nie wydano orzeczenia lekarskiego w trybie odwoławczym, ponieważ skarżący nie zgłosił się na dwa wyznaczone przez Instytut terminy badań. Wydanie decyzji cofającej skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami w powyższych okolicznościach faktycznych doprowadziło do naruszenia art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. a u.k.p.. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby w przypadku skutecznego wniesienia przez osobę badaną, niezadowoloną z pierwotnego wyniku badania, o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego - do czego wprost upoważnia ją art. 79 ust. 4 u.k.p. - organ administracji cofnął tej osobie uprawnienie do kierowania pojazdami w oparciu o to pierwotne orzeczenie lekarskie, wydane przez uprawnionego lekarza wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Dopiero wydanie orzeczenia ostatecznego, które nie będzie mogło być skutecznie zakwestionowane z wykorzystaniem instytucji przewidzianej w art. 79 ust. 4 u.k.p., przesądza z prawnego punktu widzenia o tym, czy względem osoby badanej zachodzą przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. W okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy, takim orzeczeniem będzie zatem orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego przez Instytut Medycyny Pracy [...], bowiem to temu orzeczeniu będzie można przypisać przymiot ostateczności, co zresztą expressis verbis wynika z art. 79 ust. 7 u.k.p. Nie ma przy tym znaczenia dlaczego, pomimo skutecznego wniesienia o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, jednostka mająca przeprowadzić badania w trybie odwoławczym, badań tych nie wykonuje. Regulacje ustawy o kierujących pojazdami, ani regulacje rozporządzenia, nie przewidują możliwości odstąpienia tej jednostki od przeprowadzenia ponownego badania lekarskiego, co oznacza, że jego wykonanie w przypadku złożenia stosownego wniosku, z zachowaniem trybu jego wniesienia, jest obligatoryjne. W ramach kontrolowanej sprawy nie jest zatem rolą organu administracji publicznej rozważanie zwłaszcza, czy jednostka, która ma wykonać ponowne badania lekarskie prawidłowo powiadamia osobę badaną o planowanym terminie ich przeprowadzenia, jak domaga się tego skarżący. Nie zasługują zatem na uwzględnienie podniesione w tym względzie zarzuty naruszenia art. 7, art., 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na gruncie art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. a u.k.p. istotna jest bowiem wyłącznie okoliczność wydania ostatecznego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Natomiast okoliczność nie wydania orzeczenia lekarskiego, pomimo skierowania na badania lekarskie przez właściwy organ, może być przedmiotem rozważań na gruncie art. 102 ust. 1 pkt. 3 lit. a u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku gdy osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.k.p. Powyższe twierdzenia wspiera treść art. 79 ust. 8 pkt. 2 u.k.p., z którego jednoznacznie wynika, że kopia orzeczenia lekarskiego stwierdzającego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem przesyłana jest właściwemu staroście w dwóch przypadkach – po pierwsze, po upływie 14 dni od dnia badania, jeżeli osoba badana lub podmiot kierujący na badania nie złożyła wniosku o przeprowadzenie ponownego badania albo po drugie, orzeczenie lekarskie zostało wydane po przeprowadzeniu ponownego badania. Regulacja ta nie przewiduje zatem możliwości przesłania staroście orzeczenia lekarskiego, które zostało wydane po przeprowadzeniu pierwotnego badania lekarskiego, mimo skutecznego wniesienia przez osobę badaną wniosku o przeprowadzenie ponownego badania. W tym ostatnim przypadku orzeczenie przesyłane jest bowiem jednostce wykonującej ponowne badanie, co wynika już z art. 79 ust. 8 pkt. 1 u.k.p. W tym kontekście, dopiero w przypadkach wskazanych w art. 79 ust. 8 pkt. 2 u.k.p. po stronie starosty aktualizuje się kompetencja z art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. a u.k.p. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, z uwagi na brak ostatecznego orzeczenia lekarskiego, przedwczesne okazało się odniesienie do istotny problemu, a zatem czy po stronie skarżącego rzeczywiście istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, a także podniesionych w tym względzie zarzutów naruszenia art. 7, art., 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zarzutu wskazującego na pominięcie przedstawionej z odwołaniem opinii biegłych z dnia [...] stycznia 2015 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, wstrzymując się z wydaniem decyzji rozstrzygającą sprawę co do istoty w oparciu o art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. do czasu uzyskania ostatecznego orzeczenia lekarskiego wydanego względem skarżącego. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. O zwrocie pełnomocnikowi strony skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu postanowiono jak w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 205 § 2, art. 250 P.p.s.a., z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).