III SA/Po 483/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Kamila Błaszkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi R. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia r. nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. oddala skargę /-/ M. Górecka /-/ T. M. Geremek /-/ B. Sokołowska R. pismem z dnia 5.08.2007r. skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych złożył wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu nieuregulowanych składek, uzasadniając go aktualną sytuacją rodzinną. Zakład przeprowadził postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem w dniu 29 kwietnia 2008 r. decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres 08/1997-09/1997, 01/1998-05/1998 łącznie w kwocie 4026,10 zł, w tym składki - 1156,30 zł, odsetki - 2845,00 zł i koszty upomnienia - 24,80 zł oraz z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres 08/1997-09/1997, 12/1997, 02/1998 w łącznej kwocie 2.488,80 zł, w tym składki - 698,00 zł, odsetki – 1782,00 zł, koszty upomnienia - 8,80 zł. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności opisano zebrane dowody dokumentujące stan wysokiego zadłużenia wnioskodawcy z różnych tytułów ( podatki, wyroki sądowe i nakazy zapłaty, zadłużenie wobec operatorów sieci telefonicznych, komunalne ) oraz dane dotyczące korzystania przez rodzinę z pomocy opieki społecznej. Wyjaśniono następnie, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm. ) to jest nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności składek. W szczególności podkreślono, że prowadzone postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do stwierdzenia braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Samo zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez wnioskodawcę nie uzasadnia również w tej sytuacji umorzenia należności. Zakład rozważył także możliwość umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a w/w ustawy zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności i przeanalizował w tym zakresie czy nie zachodzą przypadki wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ), to jest - gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności - przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podano, że jakkolwiek z przedłożonych dowodów wynika, że sytuacja majątkowa strony jest taka, że zapłata należności z tytułu składek pozbawiłaby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jednakże w ocenie organu strona nie przedstawiła wszystkich informacji niezbędnych do rzetelnej oceny jej sytuacji, a zwłaszcza nie podała jakie są miesięczne koszty utrzymania rodziny, nie wyjawiła gdzie mieszka i jakie ponosi wydatki na utrzymanie mieszkania, co uniemożliwia porównanie przychodów z wydatkami rodziny. Wnioskodawca jest bezrobotny, jego żona osiąga dochód w kwocie 500,- zł miesięcznie brutto i mają na utrzymaniu dwoje dzieci w wieku 20 i 15 lat. Zakład uznał, że wnioskodawca będąc w okresie aktywności zawodowej ( urodzony w 1965 r. ) może podjąć pracę, zatem istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że powstałe zadłużenie w dłuższym okresie czasu może zostać spłacone. Pozostałe przypadki wymienione w § 3 cyt. rozporządzenia również nie zachodzą. Organ wyjaśnił ponadto, że umorzenie na podstawie ww przepisów ustawy i rozporządzenia ma charakter uznania administracyjnego co pozwala organowi po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy odmówić umorzenia nawet w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek przez zobowiązanego. Powołane wyżej okoliczności uzasadniają odmowę. Odniesiono się także do art. 17 ustawy z dnia 18.12.2002 r, o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm. ) uznając, że ma on zastosowanie do zobowiązań strony, a który stanowi, że pomimo braku całkowitej ściągalności składek, ważny interes zobowiązanego może być podstawą umorzenia składek. Organ wprawdzie potwierdził zaistnienie tej przesłanki u strony, jednakże ważny interes innych ubezpieczonych i stan finansów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie pozwolił – jego zdaniem- na uwzględnienie wniosku. Strona złożyła do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając że orzeczenie jest stronnicze i nie przedstawia faktycznych podstaw do umorzenia należności. Decyzją z dnia 5 grudnia 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 29 kwietnia 2008 r. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie ewentualne umorzenie należności w oparciu o przesłanki całkowitej nieściągalności dotyczą całej zaległości w kwocie 6515,90 zł. Podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną ZUS przedstawione w decyzji z 29 kwietnia 2008 r. dodatkowo podkreślił, że nie neguje faktu, że sytuacja finansowa dłużnika jest trudna, jednak to nie kłopoty finansowe strony mogą stanowić podstawę do umorzenia należności z tytułu składek. Jest to bowiem zastrzeżone do sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie nie jest realnie możliwe wywiązanie się z ciążącego na płatniku zobowiązania wobec ZUS i podejmując decyzję o umorzeniu ZUS musi mieć na uwadze interes jednostki ale nade wszystko ogółu ubezpieczonych. Podkreślił przy tym, że wnioskodawca na żadnym etapie postępowania nie wskazywał okoliczności, które uniemożliwiają mu podjęcie pracy zarobkowej. Organ nie miał więc podstaw aby uznać, że obecna trudna sytuacja finansowa dłużnika jest efektem zdarzeń od niego niezależnych, a nie wynikiem braku motywacji do podjęcia pracy zarobkowej i może ona ulec zmianie. Wskazano, że powstałe zadłużenie nie jest wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń lecz podjętego ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej, a prowadzący działalność na własny rachunek przyjmują na siebie ciężar regulowania świadczeń publicznoprawnych. Wskazano przy tym, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany jest do skrupulatnego ściągania składek po to aby móc należycie i terminowo wypłacać świadczenia uprawnionym. Według organu II instancji do zobowiązań wnioskodawcy nie ma zastosowania art. 17 ustawy z dnia 18.12.2002 r., o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm. ), ponieważ wbrew stanowisku organu I instancji podlegał on przepisom ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców. Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji organu II instancji ( sygn. akt III S.A./Po 49/09 ). Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż przepis art. 83 ust. 4. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił, że organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych a nie Prezes Zakładu. Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Ustawodawca uznając, że stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjął zatem, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez ten sam organ – Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu podpisuje wydane przez ten organ administracji publicznej decyzje, bowiem zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy Prezes reprezentuje Zakład na zewnątrz. Prezes Zakładu może przekazać swoje uprawnienie do reprezentowania Zakładu pracownikom i innym osobom na podstawie § 2 ust. 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W zaskarżonej decyzji z dnia 5 grudnia 2008 r. jako organ wydający decyzję wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( odmiennie niż w decyzji z dnia 29 kwietnia 2008 r., gdzie organem tym był Zakład Ubezpieczeń Społecznych ), wynika to zarówno z nagłówka decyzji jak i z jej uzasadnienia. Również w odpowiedzi na skargę wskazano Prezesa Zakładu jako organ wydający decyzję. Oznacza to, że decyzję wydał niewłaściwy organ co stanowi wadę wymienioną w art.156 § 1 pkt 1 kpa, uzasadniającą stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji ( sygn. II GSK 630/09 ). W ocenie NSA organem II instancji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jest nadal Zakład Ubezpieczeń Społecznych a nie Prezes ZUS. Decyzja II instancji należała do właściwości ZUS i to zakład jest organem właściwym do wydania decyzji w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Decyzję taką podpisuje Prezes Zakładu, jako osoba kierująca działalnością Zakładu i reprezentująca go na zewnątrz lub z jego upoważnienia inna osoba. To oznacza, iż skarżone orzeczenie nie zostało wydane z przekroczeniem przepisów o właściwości organu. Wbrew tezie sądu I instancji organem wydającym zaskarżoną decyzję nie był Prezes ZUS, lecz sam Zakład. NSA zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy kontrolę przedmiotowej skargi pod względem merytorycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga nie zasługuje na jej uwzględnienie. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał bowiem, iż nie zachodzą w niej przesłanki umorzenia wymienione w art. 28 ustawy z 13.10.1983 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm. ). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności ( ust. 3 a ). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy a to oznacza, ż nie może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2007 r., V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10.02.2009 r., I S.A./Gd 874/08, lex nr 483118 ). Organ działa przy tym na zasadzie art. 7 kpa i zobowiązany jest do dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie, jednakże nie zwalnia to samej strony z wykazywania odpowiedniej inicjatywy dowodowej, szczególnie w zakresie okoliczności faktycznych działających na jej korzyść ( mogących się przyczynić do podjęcia decyzji o umorzeniu zaległości ). W omawianej sprawie dokonując kontroli legalności decyzji Sąd stwierdził, że organ zadziałał prawidłowo. W toku postępowania ustalono, iż skarżący jest osobą bezrobotną, ma żonę z dochodem ok. 500 zł brutto miesięcznie i dwoje dzieci na utrzymaniu ( 15 i 20 lat ). Ma zobowiązania podatkowe ( 2000 zł ) oraz w instytucjach komunalnych ( 60000 zł ). Nie posiada majątku ruchomego i nieruchomego. Korzysta z pomocy społecznej. Skarżący nie przedłożył jednak żadnej dokumentacji dotyczącej okoliczności pozostawania bez jakiejkolwiek pracy przez dłuższy okres. Nie wykazał też z czego utrzymywał się w okresie bezrobocia. Wynika stąd, iż pomimo swojego oświadczenia być może uzyskuje dochód ( np. z pracy dorywczej ) , pozwalający mu na stałe utrzymanie. Wobec zadłużenia prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego P. Skarżący nie przedłożył ponadto żadnych dokumentów dotyczących wydatków ponoszonych na życie codzienne jego rodziny, co uniemożliwiło całościową ocenę jego sytuacji materialnej. Jest też w wieku umożliwiającym aktywne podjęcie legalnego zatrudnienia. Organ zasadnie uznał, iż skarżący nie wykazał wobec tego przesłanek całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 2 ustawy z 13.10.1983 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżący nie wykazał ponadto, iż w sprawie zachodzą przesłanki z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) dotyczące złej sytuacji majątkowej zobowiązanego, gdyż – jak wskazano powyżej – nie udokumentował on tej kwestii w żaden sposób. Należy pamiętać, iż ZUS dokonując oceny w konkretnej sprawie musi dokonywać tego w oparciu o obiektywne kryteria i to zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości . Ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności, bo zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami. Wreszcie należy brać pod uwagę i to, ze organy administracyjne zasadnie przyjmują, ze istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to bowiem obowiązek zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Umarzanie zatem należności z tytułu składek ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich uregulowanie ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 05.11.2007 r., V SA/Wa 1231/07, lex nr 484909 oraz z 23.10.2007 r., V S.A./Wa 1368/07, lex nr 492274 ). Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał skutecznie w toku prowadzonego postępowania, iż jego sytuacja rodzinna i majątkowa wyczerpuje przesłanki do umorzenia należności. Organ dokonał wobec tego prawidłowych ustaleń faktycznych i ich trafnej oceny pod kątem braku możliwości umorzenia przedmiotowych należności publicznoprawnych. Z tego względu jego skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ).