III SA/Po 483/13

Dnia 10 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Mirella Ławniczak ( spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi P. Sz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona postanowienie nie może być wykonane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., postanowieniem z dnia [...] października 2012 roku, na podstawie art. 129 §1 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdziło uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] maja 2012 roku, którą nałożono na P. Sz. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że odwołanie nie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego 14-dniowego terminu. Strona nie odebrała decyzji w terminie. Na skutek powtórnego bezskutecznego awizowania przesyłki, decyzja została uznana zadręczoną w dniu 12 czerwca 2012 roku. Termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 27 czerwca 2012 roku. Natomiast odwołanie datowane na dzień 14 sierpnia 2012 roku zostało złożone w Zarządzie Dróg Miejskich w dniu 16 sierpnia 2012 roku. Zatem odwołanie zostało wniesione prawie dwa miesiące po upływie terminu. P. Sz. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zarzucił naruszenie: - art. 7 i art. 77 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co do daty doręczenia decyzji organu I instancji, oraz, co do terminowości wniesienia odwołania od tej decyzji, - art. 44 §2 i §3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezachowanie warunków postępowania w przypadku niemożności doręczenia pisma, - art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, co do daty doręczenia decyzji, - art. 134 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie, pomimo braku podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, - art. 107 w związku z art. 126 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia dowodów, na których organ oparł się wydając kwestionowane postanowienie. Skarżący wyjaśnił, że nie otrzymał decyzji organu I instancji oraz nie otrzymał zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Skarżącemu nie zostały doręczone żadne awiza. W ocenie Skarżącego domniemanie doręczenia przesyłki zostało przyjęte z naruszeniem art. 44 §2 i §3 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem na kopercie brak jest adnotacji doręczyciela czy i gdzie pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z możliwością jego odbioru. Nie można zatem uznać, że przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana i prawidłowo doręczona. W dniu 6 sierpnia 2012 roku Skarżący sam udał się do Zarządu Dróg Miejskich z zamiarem powzięcia informacji o toczącym się postępowaniu i w efekcie w tym dniu odebrał decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i wskazało, że zarzuty zawarte w skardze nie mają uzasadnienia wobec obowiązujących przepisów. Rozpatrując sprawę pod względem formalnym organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zostało wniesione w terminie 14 dni, a strona nie złożyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Na rozprawie Skarżący podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze i złożył pismo podpisane przez kierownika przesyłek Urzędu Pocztowego P [...], stanowiące informację o dosyłaniu przesyłek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Z treści podania strony nazwanego odwołaniem wynika jednoznacznie, że jej intencją jest ponowna merytoryczna kontrola decyzji organu pierwszej instancji. Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika natomiast, że od dnia odebrania przez stronę decyzji (data, w której ustała przyczyna uchybienia terminu) do dnia złożenia przez stronę odwołania, upłynęło 10 dni. Zatem na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie odwoławczym, upłynął już 7-dniowy termin na wystąpienie z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia odwołania (art. 58 §2 Kpa). Z kolei przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (art. 58 §3 Kpa). W świetle dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych, stan faktyczny sprawy na dzień wszczęcia postępowania odwoławczego oraz na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia uzasadniał stanowisko, że merytoryczna kontrola decyzji w trybie odwoławczym nie byłaby możliwa, nawet po uwzględnieniu prawa strony do wystąpienia z prośbą o przywrócenie uchybionego terminu – art. 58 §1, §2 Kpa. Jednocześnie strona składała żądanie ponownego merytorycznego zbadania sprawy w trybie odwoławczym w błędnym przekonaniu, że dokonała czynności postępowania z zachowaniem terminu (w odwołaniu wyraźnie stwierdza się, że decyzja została odebrana w dniu 6 sierpnia 2012 roku). Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 7 oraz art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast zgodnie z treścią art. 63 §2 Kpa podanie powinno zawierać żądanie. Przy czym związanie organu rozpatrującego sprawę zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania dotyczy określonej we wniosku podstawy faktycznej żądania, a nie powołanej przez stronę jego podstawy prawnej (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1987 r., sygn. akt IV SA 757/87, Lex nr 9978). O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli jednak charakter wniesionego pisma, na gruncie okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, uzasadnia stanowisko, że strona może ponieść szkodę z powodu nieznajomości prawa, to organ administracji wypełniając obowiązek ustanowiony przepisem art. 9 Kpa musi mieć na uwadze prawnie skuteczną realizację woli strony, a w razie potrzeby udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma (A. Wróbel: w System Informacji Prawnej Lex "Komentarz do art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego", teza 5). Podkreślić przy tym należy, że dokonanie ponownej merytorycznej oceny sprawy załatwionej w formie decyzji jest możliwe zarówno w trybie odwoławczym, jak i po nabraniu przez decyzję charakteru decyzji ostatecznej, w trybie wznowienia postępowania, jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 §1 pkt 4 Kpa). W ocenie Sądu w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy zaktualizowały się przesłanki obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na skorzystanie przez nią z prawa do merytorycznej kontroli decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] maja 2012 roku. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze bez wyjaśnienia czy doręczyciel dochował wymogów odnośnie sposobu zawiadomienia adresata pisma o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej, nie zapewniając stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia w kwestii zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 §1 Kpa), wydało postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia zawierało ocenę prawną nieprzystającą do stanu faktycznego sprawy o dopuszczalności wystąpienia z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, a ponadto stwierdzało w nim, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminowi i to w sytuacji, gdy dowody doręczenia decyzji nie spełniają wymogu stawianych przez przepis art. 44 §2 Kpa. Tymczasem, aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 Kpa. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II OSK 695/12, Lex nr 1145634). W ocenie sądu organ naruszył przepisy postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 w związku z art. art. 9 , art. 63 §2 Kpa, art. 128 oraz art. 147 w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.). Podkreślić przy tym należy, że przesłanka "naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania" aktualizuje się zawsze, gdy na podstawie akt sprawy nie da się stwierdzić, że ujawnione naruszenie przepisów postępowanie nie miało wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stojąc na straży praworządności, czuwając nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa oraz uwzględniając stan faktyczny sprawy (a w szczególności to, że w dacie złożenia podania jedyną możliwością doprowadzenia do merytorycznej weryfikacji decyzji organu I instancji był wniosek o wznowienie postępowania - art. 145 §1 pkt 4 w związku z art. 147 Kpa), organ udzieli stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz wystąpi z zapytaniem czy podanie określone, jako odwołanie, należy rozpoznać w trybie odwoławczym, czy też potraktować, jako wniosek o wznowienie postępowania złożony w trybie art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący natomiast błędnie przyjmuje, że jeżeli kompletu wymaganych prawem (art. 44 §2 Kpa) informacji nie przewidziano na druku potwierdzenia odbioru, ani też nie zapisano ich na kopercie, to konsekwencją prawną takiego stanu rzeczy jest to, że decyzja została doręczona mu w dniu 6 sierpnia 2012 roku, czyli w dniu w którym udał się do Zarządu Dróg Miejskich z zamiarem powzięcia informacji o toczącym się postępowaniu, a w efekcie odebrał decyzję organu I instancji. Niemniej skuteczność doręczenia pisma w trybie przewidzianym w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) uzależniona jest wprost od zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma we wskazanym urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Brak prawidłowo pozostawionego zawiadomienia o przesyłce może stanowić argument służący przywróceniu terminu do wniesienia odwołania (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 lipca 2012 roku, sygn. akt II GSK887/2011, LexPolonica 3960365). Brak prawidłowo pozostawionego zawiadomienia o przesyłce jest także przejawem pozbawienia strony możliwości brania udziału w postępowaniu - art. 145 §1 pkt 4 Kpa. Organ będzie miał przy tym na uwadze, że przepisy rozdziału 8 działu I Kpa nie zawierają przepisów określających obowiązki doręczycieli w zakresie dokumentowania przedstawionych obowiązków, od których wykonania zależna jest prawidłowość doręczenia. Brak też przepisów, które nadawałyby dokumentom sporządzonym przez doręczycieli szczególną moc dowodową. Nie ma więc powodów, by uznać za wyłączone stosowanie przepisów dotyczących dowodów rozdziału 4 działu II Kpa (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 roku, sygn. akt II GSK 959/2009, LexPolonica nr 2419596). Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270), Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 3 orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd postanowił w punkcie 2 sentencji wyroku zgodnie z art. 200 powyższej ustawy.