III SA/Po 486/12

Dnia 4 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Barbara Koś (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki A w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2012 roku nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania rozkładu jazdy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 18 stycznia 2012 r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2012 r., nr [...] Starosta na podstawie art. 106 § 5 kpa w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji z dnia 7 listopada 2011 r. nr [...] w sprawie zmian w rozkładzie jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym spółki A w K. na linii komunikacyjnej nr [...] relacji K. [...] – K. [...] – S. – Z. - nowa linia, w zakresie dotyczącym terenu powiatu [...], negatywnie zaopiniował przedłożony rozkład jazdy relacji K. [...] – K. [...] – S. – Z. - w zakresie kursów KAL 1702, KAL 1703, KAL 1712, KAL 1713, KAL 1714, KAL 1715, KAL 1706, KAL 1707, KAL 1708, KAL 1717, KAL 1718, KAL 1720. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla istniejących już linii, która jest obsługiwana przez dwóch przewoźników, w tym spółki A. Ponadto spółka A wystąpiła z pismem z dnia 27.12.2011 r. o wypłatę rekompensaty z tytułu części kosztów ponoszonych przez spółkę do linii komunikacyjnych na terenie Gminy S. przy aktualnie realizowanym rozkładzie jazdy, podając jedynie wysokość kwoty bez uzasadnienia, które przynoszą straty. Powyższe pismo, zdaniem organu, może świadczyć o nierentowności kursów. Ponadto Burmistrz Miasta i Gminy S. oraz Wójt Z. zaopiniowali negatywnie rozkład jazdy w zakresie kursów KAL 1702, KAL 1703, KAL 1712, KAL 1713, KAL 1714, KAL 1715, KAL 1706, KAL 1707, KAL 1708, KAL 1717, KAL 1718, KAL 1720. W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka A wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że niewystarczające jest samo powołanie się na treść przepisu czy też ogólnikowe stwierdzenie o zagrożeniu dla istniejących już linii, a w zaskarżonym postanowieniu nie wykazano okoliczności wskazanych w art. 22 a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Uzasadnienia takiego brak również w stanowisku Burmistrza Miasta i Gminy S. oraz Wójta Gminy Z., na które powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej spółki wystąpienie przewoźnika o rekompensatę nie może stanowić na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym okoliczności uzasadniającej negatywną opinię rozkładu jazdy złożonego przez takiego przewoźnika. Ponadto organ pominął w postępowaniu względy społeczne, tj. okoliczność, że w dniu 17 sierpnia 2011 r. mieszkańcy wystąpili z pisemnym postulatem przywrócenia połączeń na dawnej linii K. - Z. Skarżąca spółka podkreśliła nadto, że rozkład jazdy linii nr [...]przedstawiony przez spółkę A odbiega w swej konstrukcji od innych rozkładów na trasie K. – Z., gdyż jego przebieg przez miasto K. jest całkowicie odmienny od rozkładów innych przewoźników, którzy jadą ulicami [...] i S., natomiast spółka A proponuje jazdę ulicami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i S. Tak skonstruowany rozkład jazdy powiększa możliwości przejazdów po mieście K. Ponadto spółka podniosła, że w dniu 3.11.2011 r. oraz 18.11.2011 r. rozkład jazdy linii nr [...] został częściowo poprawiony tak, aby kursy autobusowe innych przewoźników oraz spółki A nie spotykały się na poszczególnych przystankach o tej samej godzinie. Po poprawieniu różnice czasowe wynoszą nie mniej niż 8 minut. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 14 lutego 2012 r., nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że podstawę negatywnej opinii organu stanowi art. 22 a ust. 1 pkt 2 a) ustawy o transporcie drogowym. Starosta w zaskarżonym postanowieniu podniósł, że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla istniejących już linii, która jest obsługiwana przez dwóch przewoźników, w tym spółkę A w K. Ponadto organ podniósł, że spółka A w K. pismem z dnia 27.12.2011 r. wystąpiła do Burmistrza S. o udzielenie przewoźnikowi rekompensaty na rok 2012 w wysokości [...] zł do linii komunikacyjnych na terenie Gminy S. przy aktualnie realizowanym rozkładzie, co może świadczyć o nierentowności kursów. W związku z powyższym Kolegium uznało za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. W skardze na powyższe postanowienie spółka A wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty, zarzucając naruszenie: - prawa materialnego, a mianowicie art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że organ I instancji wykazał, że zaistniały podstawy do negatywnego uzgodnienia rozkładu jazdy na regularny przewóz w krajowym transporcie drogowym, - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 8, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, iż organ I instancji poprzestał na wskazaniu przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym, a twierdzenia o zagrożeniu projektowanych linii nie wykazał żadnymi dowodami, z których wynikałoby, że takie zagrożenie rzeczywiście istnieje. Również fakt wystąpienia skarżącego do Burmistrza S. o udzielenie rekompensaty nie może w żadnym razie stanowić przyczyny wydania przez organ negatywnej opinii na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o transporcie drogowym. Ponadto nieuprawniony i nielogiczny jest zdaniem skarżącego wniosek, że fakt wystąpienia przez przewoźnika o rekompensatę za wykonywanie przewozów na ściśle określonych kursach może świadczyć o nierentowności innych planowanych kursów. Skarżący zwrócił również uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoim wcześniejszym postanowieniu z dnia 19.12.2011 r., nr [...], którym uchyliło postanowienie Starosty z dnia 22.11.2011 r. w części negatywnie opiniującej rozkład jazdy relacji K. [...] – K. [...] – S. – Z. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wyraźnie stwierdziło, że "wymienione w art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym okoliczności mogą więc być podstawą negatywnej opinii pod warunkiem, że zostaną wykazane. Nie wystarczy samo powołanie się na treść przepisu i twierdzenie organu, że okoliczności tam wymienione zaistniały." Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu, które zostało wydane w zasadzie w takich samych warunkach (poza nowym i pozostającym bez znaczenia dla sprawy faktem wystąpienia skarżącego o rekompensatę), organ odwoławczy nie dostrzegł już tego uchybienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 d1) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej utd, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia prezydenta miasta na prawach powiatu, w uzgodnieniu z właściwym starostą ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych przebiegających na obszarze miasta i sąsiedniego powiatu. Natomiast stosownie do art. 22 a) ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności: a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników, b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia 18 stycznia 2012 r., którym negatywnie zaopiniowano przedłożony rozkład jazdy relacji K. [...] – K. [...] – S. – Z. w zakresie kursów KAL 1702, KAL 1703, KAL 1712, KAL 1713, KAL 1714, KAL 1715, KAL 1706, KAL 1707, KAL 1708, KAL 1717, KAL 1718, KAL 1720, a więc postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 kpa, tj. w ramach współdziałania organów. Jako podstawę negatywnej opinii odnośnie przedłożonego rozkładu jazdy zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i poprzedzającym je postanowieniu Starosty wskazano art. 22 a) ust. 1 pkt 2 a) ustawy o transporcie drogowym, stwierdzając że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla istniejących już linii, która jest obsługiwana przez dwóch przewoźników, w tym spółkę A w K. Samo powołanie się przez organ opiniujący na art. 22 a) ust. 1 pkt 2 a) utd należy ocenić jako prawidłowe, ponieważ przepisy utd nie określają wprost kryteriów, według których powinno nastąpić wydanie opinii. Skoro zaś okoliczności wymienione w art. 22 a) ust. 1 pkt 2 udt mogą być przyczyną odmowy wydania (zmiany) zezwolenia przez organ uprawniony do wydania (zmiany) zezwolenia, to należy uznać, że mogą być one również podstawą negatywnej opinii organów współdziałających, pod warunkiem że zostaną wykazane. Zagrożenie dla istniejących linii regularnych, o którym mowa w art. 22 a) ust. 1 pkt 2a) utd, może być przy tym rozumiane szeroko i mieć charakter finansowy i organizacyjny, ale jego istnienie musi być w sposób konkretny dowiedzione. Nie wystarczy samo powołanie się na treść powyższego przepisu i stwierdzenie, że taka sytuacja zaistniała. Bez wykazania konkretnych okoliczności o tym świadczących organ nie może powoływać się na art. 22 ust. 1 pkt 2 udt jako podstawę prawną negatywnej opinii odnośnie zmiany zezwolenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08). Należy też podkreślić, że jakkolwiek organ opiniujący nie ma w powyższym zakresie obowiązku dokonywania analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, ponieważ obowiązek ten stosownie do art. 22 a) ust. 3 i ust. 5 utd spoczywa na organie właściwym do spraw zezwoleń (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 351/09), to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że wskazane art. 22 a) ust. 5 utd okoliczności, które należy uwzględnić przy dokonywaniu analizy sytuacji rynkowej, powinny stanowić wskazówki dla organu opiniującego odnośnie okoliczności istotnych dla pozytywnego czy negatywnego zaopiniowania projektowanej linii w przewozach regularnych. Nie ulega także wątpliwości, że wydanie opinii należy do sfery uznania administracyjnego, co nie oznacza dowolności postanowienia w tym zakresie, lecz wymaga należytego przeanalizowania istotnych okoliczności i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska – stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa. Należy przy tym zauważyć, że na konieczność spełnienia powyższych wymogów zwracało uwagę także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uprzednio wydanym postanowieniu z dnia 19 grudnia 2011 r., uchylającym postanowienie Starosty z dnia 22 listopada 2011 r. w części negatywnie opiniującej przedłożony rozkład jazdy relacji K. [...] – K. [...] – S.– Z. i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Sądu powyższym wymogom nie czyni jednak zadość zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie ani poprzedzające je postanowienie Starosty K. Jak wskazano powyżej, wyrażona w tych postanowieniach negatywna opinia została uzasadniona w powołaniu na art. 22 a) ust. 1 pkt 2 a) utd, jednak określone tym przepisem i stwierdzone przez organy zagrożenie projektowanej linii dla istniejących już dwóch linii regularnych, nie zostało w sposób należyty i wyczerpujący uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie w ogóle nie przedstawiło własnego uzasadnienia w tym względzie, lecz jedynie przytoczyło uzasadnienie Starosty, przy czym Starosta również nie wyjaśnił, w czym upatruje owego zagrożenia dla istniejących już linii regularnych. Natomiast powołane przez Starostę dodatkowe okoliczności wpływające na negatywną opinię, nie świadczą, zdaniem Sądu, o tym zagrożeniu ani nie uzasadniają dostatecznie negatywnej opinii. Przede wszystkim bowiem organ nie wyjaśnił, jakie znaczenie w tym zakresie ma powołana przez niego okoliczność, że spółka A wystąpiła o rekompensatę części kosztów ponoszonych przez spółkę, jedynie zakładając (bo nie wynika to z treści wniosku spółki), że może to świadczyć o nierentowności kursów, przy czym ewentualna nierentowność kursu nowej linii nie stanowi o zagrożeniu dla linii już istniejących. Ponadto Starosta powołał się na negatywne opinie Burmistrza Miasta i Gminy S. oraz Wójta Z. w zakresie uruchomienia nowej linii. Nie ulega wątpliwości, że pomimo braku takiego obowiązku, organ opiniujący może wziąć pod uwagę również stanowisko organów właściwych dla sąsiednich terenów, przez które będzie przebiegać linia komunikacyjna. Jednakże w takim przypadku organ opiniujący powinien wyraźnie wskazać, jakie – jego zdaniem, istotne okoliczności wskazane przez te organy, przemawiają za stwierdzonym przez organ opiniujący "zagrożeniem dla istniejących linii," a tym samym negatywną opinią, czego w niniejszej sprawie zaniechano. Niezależnie od tego, że okoliczności te powinny być wyartykułowane w postanowieniu opiniującym, należy stwierdzić, że również sięgnięcie do załączonych do akt opinii Burmistrza Miasta i Gminy S. oraz Wójta Z. nie wyjaśnia dostatecznie tej kwestii. Wójt Z. w piśmie z dnia 21 listopada 2011 r. i z dnia 16.01.2012 r. (k. 8 i 59 akt adm.), a Burmistrz S. w piśmie z dnia 17 listopada 2011 r. i 11 stycznia 2012 r. (k. 10 i 62 akt adm.) wskazują bowiem na zbyt krótkie odstępy czasowe pomiędzy kursami aktualnego przewoźnika a kursami proponowanymi w przedłożonym rozkładzie jazdy (negatywnie zaopiniowanym). Tymczasem w toku postępowania spółka A wskazywała, że rozkład jazdy linii nr [...] został częściowo poprawiony tak, aby kursy autobusowe innych przewoźników oraz spółki A nie pokrywały się (po poprawkach różnice czasowe wynoszą nie mniej niż 8 minut), do czego w ogóle się nie odniesiono, jak również nie wskazano jakie są potrzeby mieszkańców korzystających z przewozów na tej trasie. Ponadto Burmistrz S. w piśmie z dnia 11 stycznia 2012 r. (k. 62 akt adm.) wskazuje, że spółka A od grudnia 2011 r. obniżyła ceny biletów na niektórych kursach, a w końcu tego miesiąca wystąpił o rekompensatę, co zdaniem Burmistrza jest przejawem nieuczciwej konkurencji. Tymczasem należy zauważyć, że samo wystąpienie z wnioskiem o rekompensatę nie obliguje organu do jej wypłaty (jeśli brak do tego podstaw). Ponadto nie każde obniżenie ceny może być uznane za przejaw nieuczciwej konkurencji. Przewidziana w ustawie o transporcie drogowym reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej, a zatem niszczącej konkurencji, nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu. Zagrożenie dla istniejących linii regularnych, o którym mowa w art. 22 a) ust. 1 pkt 2 a) utd należy interpretować przy założeniu, że konieczne jest zachowanie konkurencji na rynku przewozów regularnych. Nie do przyjęcia jest teza, że jakakolwiek konkurencja jest równoznaczna z takim zagrożeniem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 722/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08). Ponadto w wydanych postanowieniach w ogóle nie odniesiono się do podnoszonej przez spółkę A oraz wynikającej z materiału sprawy okoliczności, że mieszkańcy wnioskowali o dodatkową linię autobusową na trasie K. – Z. (k. 52 akt adm.). Całkowicie zignorowano również podnoszoną przez spółkę A okoliczność, że przedstawiony rozkład jazdy linii [...] odbiega od innych rozkładów na trasie K. – Z. w zakresie przebiegu trasy na terenie miasta K. i tym samym zwiększa możliwości przejazdów po mieście K. Reasumując należy stwierdzić, że wobec braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz niedostatecznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty, postanowienia te nie poddają się również kontroli sądowej w pełnym zakresie, w związku z czym należało je uchylić jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania dla organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają z powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 powyższej ustawy.