II GSK 722/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.S. – T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 699/09 w sprawie ze skargi T.S. – T.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieuzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T.S. – T.W. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 699/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę T.S. – T.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieuzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Starosta W. wystąpił do działającego w imieniu Prezydenta Miasta W. Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w W. o uzgodnienie wydania zezwolenia skarżącemu na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej nr 33 W. – D. – W. Prezydent Miasta W. sporządził opracowanie obejmujące wykonywanie przewozów na terenie Gminy W., z którego wynika, że trasa linii komunikacyjnej pozamiejskiej nr 33 pokrywa się na terenie W. z trasami nr 0, nr 4, nr 5, nr 20 i nr 101, obsługiwanymi przez innych przewoźników. Z badań potoków pasażerskich przeprowadzonych w 2007 r. wynika, że linie komunikacyjne miejskie obsługiwane przez przewoźnika wyłonionego w przetargu publicznym są niedochodowe. Dla linii nr 0 w skali roku strata wyniosła 300.172,48 zł, dla linii 4 - 223.948,37 zł., dla linii 5 - 600.382,84 zł., a dla linii 20 - 136.547,71 zł. Skarżący ustosunkowując się do zebranego materiału dowodowego stwierdził, że zakaz zatrzymywania się jego pojazdów na przystankach autobusowych na terenie gminy wywoła niezadowolenie pasażerów linii 33 korzystających z komunikacji międzygminnej, z uwagi na konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów zakupu biletów komunikacji miejskiej na trasie pokrywającej się z określonym kursem. Prezydent Miasta W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej: u.t.d., nie uzgodnił skarżącemu wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej W. – D. – W. (linia komunikacyjna nr 33). W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że celem komunikacji pozamiejskiej jest zapewnienie połączeń pomiędzy miejscowościami, przez które przebiega trasa danej linii komunikacyjnej, a nie zastąpienie komunikacji miejskiej przez proponowanie dla linii pozamiejskiej wszystkich lub większości przystanków zlokalizowanych na terenie danego miasta. Organ wskazał, że przyjął zasadę wyznaczania na terenie W. przystanków przewoźników pozamiejskich tak, aby: przewoźnicy pozamiejscy mieli te same przystanki początkowe i końcowe oraz pośrednie na terenie miasta, nie zakłócali funkcjonowania komunikacji miejskiej i aby miasto mogło realizować zadania własne wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej: u.s.g., przy uwzględnieniu regulacji z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., wprowadzenie przewoźników pozamiejskich na przystanki autobusowe nie stanowiło zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym - zwiększenie natężenia ruchu na przystankach może uniemożliwić autobusom wjazd do zatok autobusowych i nie przyczyniało się do wykonywania przewozów niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniach na wykonywanie regularnych przewozów osób. Z uwagi na to, że projektowany rozkład jazdy wnioskodawcy odbiegał od przyjętych zasad, organ I instancji nie uzgodnił wydania zezwolenia. Jego wydanie z uwzględnieniem proponowanych przez skarżącego przystanków spowoduje, że zwiększy się deficyt związany z funkcjonowaniem linii komunikacyjnych miejskich i Gmina W. będzie w jeszcze większym wymiarze ponosić straty z tytułu działania linii komunikacyjnych miejskich nr 0, nr 4, nr 5 i nr 20. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydanym na skutek zażalenia skarżącego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że odmowa uzgodnienia zmiany zezwolenia może być podyktowana przesłankami z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. po wykazaniu przez organ ich istnienia (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 87/08). Organ I instancji w sposób wystarczający zebrał materiał dowodowy, pozwalający na podjęcie stanowiska w postępowaniu, którego celem było wydanie postanowienia na podstawie art. 106 k.p.a., jak też podjęcie merytorycznego stanowiska, które znajduje uzasadnienie w tym materiale dowodowym. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 89 § 2 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy pomimo potrzeby uzgodnienia interesów stron w sytuacji, gdy na sprzeczność tych interesów powołują się organy obydwu instancji, art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie przy wydaniu zaskarżonego postanowienia słusznego interesu pasażerów linii komunikacyjnej na trasie W. – Ś., art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., polegające na zastosowaniu tego przepisu jako podstawy do odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia, mimo braku istnienia zagrożenia, o którym mowa w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. WSA we W. oddalając skargę na powyższe postanowienie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stwierdził na wstępie, że materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć są przepisy art. 24 ust. 2 i art. 18 ust. 1 pkt. 1 lit. e) w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. Powołał się też na treść art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym organizacja lokalnego transportu zbiorowego jest zadaniem własnym gminy. W sprawie tej odmawiając uzgodnienia wydania zezwolenia organy powołały się na art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., w myśl którego podstawą odmowy może być wykazanie, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Z uwagi na elementy uznaniowości rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., przepisy art. 7, art. 77 k.p.a. obligują organ prowadzący postępowanie do szczególnej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego, zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo wywiązały się z powyższych obowiązków, zebrały niezbędny materiał dowodowy i wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Istotne znaczenie ma powołanie się przez organ na istniejące już obciążenie przystanków komunikacji miejskiej, niepozwalające na zatrzymywanie się tam dalszych autobusów bez narażenia na niebezpieczeństwo pasażerów i bez zagrożenia dla płynności ruchu na przystankach oraz niekwestionowane przez skarżącego dane liczbowe, wskazujące na nierentowność komunikacji miejskiej na liniach obsługiwanych przez przewoźnika wyłonionego w przetargu publicznym. Sąd nie podzielił więc zarzutu skargi o bezpodstawności powoływania się na te zagrożenia przez organ I instancji, który jako organizator miejskiego transportu zbiorowego ma kompetencję do takiej organizacji tego transportu, aby wskazane zagrożenia nie występowały. Skarżący jest przewoźnikiem w komunikacji pozamiejskiej, a obsługiwana przez niego linia komunikacyjna kończy się w mieście. Z uwagi na przeciążenie przystanków komunikacji miejskiej, organ I instancji dokonał segregacji transportu miejskiego od pozamiejskiego w taki sposób, że wyznaczył przystanki w mieście jednolicie dla komunikacji pozamiejskiej. Skarżący jest zatem traktowany na takich samych zasadach, jak pozostali przewoźnicy komunikacji pozamiejskiej. Za bezzasadny Sąd uznał też zarzut polegający na nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, gdyż w sprawie występowała jedna strona, którą był skarżący. Bezpodstawnie też skarżący powołuje się na pominięcie przy wydaniu zaskarżonego postanowienia słusznego interesu pasażerów obsługiwanej przez niego linii komunikacyjnej. W skardze kasacyjnej T.S. – T.W. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w Prokuraturze Rejonowej w W. pod sygn. [...] dotyczącego przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków przy wydaniu zaskarżonej decyzji przez funkcjonariuszy publicznych m.in. Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w W. A.P., który w I instancji odmówił skarżącemu "wydania zezwolenia". Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania przed WSA we W., polegającą na pozbawieniu skarżącego możności obrony swych praw z uwagi na przeprowadzenie rozprawy w dniu [...] marca 2010 r. pod nieobecność pełnomocnika skarżącego, mimo złożenia przez niego wniosku o odroczenie rozprawy wraz z zaświadczeniem lekarskim w dniu [...] marca 2010 r. omyłkowo do WSA w W. Skarżący zarzucił też na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., jako podstawy do odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia na przewozy według zaproponowanego we wniosku rozkładu jazdy oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia na czym ma polegać domniemane zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że został pozbawiony możliwości obrony swych praw, co świadczy o nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Nie zgodził się z wykładnią art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. dokonaną przez Sąd I instancji. Jego zdaniem, przepis ten znajduje zastosowanie jedynie dla projektowanej linii regularnej, podczas gdy na gruncie rozpoznawanej sprawy linia już istnieje i jest obsługiwana przez innych przewoźników, w tym skarżącego. Nadto, stanowi on ograniczenie swobody działalności gospodarczej i jako taki powinien być interpretowany ściśle. Organy i Sąd I instancji nie wyjaśniły, na czym ma polegać rzeczywiste zagrożenie dla istniejących linii komunikacyjnych w przypadku zmiany zezwolenia skarżącego zgodnie z wnioskiem. Stwierdził, że skoro obsługiwanie konkretnej linii przez przewoźnika wyłonionego w przetargu przynosi straty, to zaprzestanie tej obsługi być może straty te zmniejszy, poprawiając kondycję finansową przewoźnika miejskiego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w niej zarzut nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we W., spowodowanej, zdaniem skarżącego pozbawieniem go możności obrony wskutek przeprowadzenia rozprawy w dniu [...] marca 2010 r. pod nieobecność jego pełnomocnika, który wnioskował o odroczenie rozprawy z uwagi na chorobę. Po pierwsze wniosek ten został nadany, jak sam przyznał pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną omyłkowo do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w W. w dniu [...] marca 2010 r. (data stempla pocztowego na kopercie nadawczej załączonej do skargi kasacyjnej). Po wtóre, nawet gdyby wniosek był złożony prawidłowo i mógłby być rozpoznany przez Sąd, to taki wniosek nie jest dla sądu wiążący. Obecność strony na rozprawie przed sądem administracyjnym nie jest, co do zasady obowiązkowa i nie może być traktowana jako podstawowy warunek (gwarancja) obrony praw strony w postępowaniu. A zatem sam fakt nieuwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy nie stanowi o pozbawieniu strony możliwości obrony swych praw. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże z innych powodów niż te, które zostały podniesione w skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r., utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. o odmowie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów, o które występował wnoszący skargę kasacyjną stwierdzono, że projektowana przez T.S. trasa nr 33 pokrywa się na terenie W. z trasami nr "0", "4", "5", "20" i nr "101", które są obsługiwane przez innych przewoźników. Sąd I instancji to stwierdzenie jedynie powtórzył, nie podejmując próby oceny zawartych w nim, istotnych dla rozstrzygnięcia, ustaleń faktycznych. Przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., który w istocie stanowił materialnoprawną przesłankę odmowy udzielenia uzgodnienia pozwala na wydanie takiego rozstrzygnięcia, jeżeli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Z przepisu tego jasno więc wynika, że nie można odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia z powodu owego zagrożenia, jeżeli nie wykaże się dostatecznie, że istniejące, "zagrożone" linie regularne są obsługiwane przez więcej niż jednego przewoźnika. W opracowaniu Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w W. z dnia 24 czerwca 2009 r., na które powołują się zarówno organy, jak Sąd I instancji można przeczytać, że zaproponowana przez T.S. trasa linii komunikacyjnej pozamiejskiej nr 33 pokrywa się na terenie W., na pewnych odcinkach, z trasami linii komunikacyjnych miejskich nr: "0", "4", "5", "20" i "101" i że przewozy na tych liniach miejskich są wykonywane wyłącznie przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w W., z wyjątkiem odcinka linii 4, która jest obsługiwana przez MPK i przez inny podmiot gospodarczy – L.W. Wobec braku dostatecznie wyczerpujących ustaleń i ocen co do tego, czy w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi określona w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. negatywna przesłanka dopuszczalności powołania się na zagrożenie dla już istniejących linii regularnych ze strony projektowanej linii regularnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedwczesne jest odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących przyjęcia przez organy i przez Sąd istnienia takiego zagrożenia. A zatem jedynie na marginesie należy zauważyć, że przewidziana w ustawie o transporcie drogowym reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej a zatem niszczącej konkurencji, nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu. Ochrona tej konkurencji jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy na określonym rynku działają podmioty gospodarcze, powiązane z władzą dysponującą kompetencjami reglamentacyjnymi. Nie ulega kwestii, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej m. in. w zakresie transportu drogowego. Jest również oczywiste, że te zadania muszą być realizowane przede wszystkim w interesie mieszkańców. Nie muszą być zaś wykonywane bezpośrednio przez gminę lub przez podmioty gospodarcze z nią powiązane. Regulowana konkurencja rynku transportowego powinna zapewnić mieszkańcom odpowiedni poziom usług za odpowiednio niską cenę. Trudno więc zaakceptować stwierdzenie Sądu, że istotną okolicznością stanowiącą podstawę odmowy wnioskowanego uzgodnienia jest nierentowność komunikacji miejskiej na "konkurencyjnych" liniach miejskich. Zwłaszcza, że z wniosku T.S. o wydanie zezwolenia wynika, że oferuje on niższe ceny biletów ze przejazd w obrębie miasta od cen obowiązujących za usługi świadczone na tych liniach przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w W. Ze względów wyżej przedstawionych należało również uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego: art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. Sąd nie zajął się bowiem wykładnią tego przepisu, nie wyjaśnił należycie, co rozumie przez "zagrożenie" dla już istniejących linii regularnych, przy założeniu, że konieczne jest jednak zachowanie konkurencji na rynku przewozów regularnych. Nie jest natomiast do przyjęcia teza, że jakakolwiek konkurencja jest równoznaczna z takim zagrożeniem (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 69/08, niepubl.). Sąd błędnie również zastosował ten przepis. Także dlatego, że odniósł go do stanu faktycznego, który nie został należycie ustalony przez organy i właściwie oceniony przez Sąd. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 oraz § 18 ust. 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania opartego na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uznając, że wynik postępowania dotyczącego przekroczenia uprawnień funkcjonariusza publicznego, który podpisał postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2009 r., nie będzie miał wpływu na rozstrzygniecie rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej.