III SA/Po 5/12

Dnia 15 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska ( spr.) Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Beata Sokołowska Protokolant: stażysta Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi E.K-D. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do upraw roślin energetycznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. nr [...] z dnia [...] w części odmawiającej przyznania płatności; II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącej E. K.-D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust 1, art. 19 ust 1 ustawy z dnia 26.01.2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 roku, Nr 170, poz. 1051 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu przyznał E.K.–D. płatności JPO na rok 2008 w kwocie [...] zł i odmówił przyznania płatności do upraw roślin energetycznych. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż do płatności JPO na 2008 rok strona zadeklarowała [...] ha i w trakcie kontroli administracyjnej stwierdzono również obszar [...] ha. Odnośnie pozostałych płatności bezpośrednich organ wskazał, iż odmówiono ich przyznania ze względu na nie dostarczenie wraz z wnioskiem oświadczenia o uprawie wieloletnich roślin energetycznych do przetworzenia na produkty energetyczne lub umowy zawartej z podmiotem kupującym lub pierwszą jednostką przetwórczą. Zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt. 4 ustawy z dnia 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach systemów bezpośrednich wnioskodawca powinien spełniać warunki wskazane w rozdziale 8 rozporządzenia nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców ( Dz.U. L nr 345 z 20 listopada 2004 r., czyli wnieść powyższe dokumenty w terminie obowiązującym dla wniosków o przyznanie świadczeń (zgodnie z art. 21 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 796/2004). Wniosek taki składa się w terminie do 15 maja oraz ewentualnie w okresie do 9 czerwca (z zastosowaniem odpowiednich sankcji finansowych). Termin ten nie podlega przy tym przywróceniu. W niniejszej sprawie oświadczenie o uprawie roślin energetycznych wieloletnich złożono dopiero w dniu 28.08.2009 r. (w odpowiedzi na wezwanie z dnia 11.07.2008 r. do uzupełnienia braków formalnych). Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Poznaniu decyzją z dnia [...]roku, Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 ustawy z dnia 14.06.1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 09.05.2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 roku, Nr 98, poz. 634), art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26.01.2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), art. 4 ustawy z dnia 19.12.2008 roku o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r., Nr 20, poz. 105) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył ustalenia i rozważania prawne organu I instancji w zakresie braku podstaw do przyznania płatności do upraw roślin energetycznych. Podkreślił też brak możliwości przywrócenia stronie terminu do wniesienia przedmiotowego oświadczenia, gdyż termin 15 maja (ewentualnie 9 czerwca) jest terminem prawa materialnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. K.-D. wniosła o uchylenie decyzji organów II i I instancji, zarzucając im naruszenie art. 18 ustawy z dnia 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (poprzez błędne przyjęcie tezy o niezłożeniu przez stronę stosownego oświadczenia w terminie), naruszenie art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 (poprzez odrzucenie uzupełnionego wniosku jako opóźnionego) oraz naruszenie art. 9 kpa w zw. art. 64 § 2 kpa (poprzez stwierdzenie, iż wniosek złożony i uzupełniony w terminie został złożony z przekroczeniem tego terminu). Wyrokiem z dnia 29. 04.2010 roku, sygn. akt III SA/Po 79/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach systemów bezpośrednich, dla uzyskania odpowiednich płatności do upraw roślin energetycznych wnioskodawca powinien spełniać warunki wskazane w rozdziale 8 rozporządzenia nr 1973/2004, czyli wnieść wraz z wnioskiem oświadczenie o uprawie wieloletnich roślin energetycznych do przetworzenia na produkty energetyczne lub umowę zawartą z podmiotem kupującym lub pierwszą jednostką przetwórczą, w terminie obowiązującym dla wniosków o przyznanie świadczeń (zgodnie z art. 21 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 796/2004). Wniosek taki składa się w terminie do 15.05 (zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów bezpośrednich) oraz ewentualnie w okresie późniejszym – maksymalnie do 9.06 (z zastosowaniem odpowiednich sankcji finansowych – art. 21 rozporządzenia nr 796/2004). Sąd pierwszej instancji, powołując się na poglądy doktryny wywiódł, że termin ten nie podlega przywróceniu, o czym stanowi bezpośrednio przepis art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów bezpośrednich. W ocenie Sądu wniosek o przyznanie płatności został wniesiony w dopuszczalnym terminie, czyli w dniu 15.05.2008 r., nie dołączono do niego jednak w tym terminie wymaganych dokumentów. Sąd podzielił pogląd zaprezentowany przez stronę skarżącą, iż do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w odpowiednich przepisach Unii Europejskiej (art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), przy czym odpowiednie zastosowanie powinien również znaleźć art. 64 § 2 k.p.a., nakazujący wezwanie wnoszącego podanie o usunięcie jego braków formalnych w terminie 7 dni – pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14.01.2009 r., III SA/Gl 1121/08). Dostrzeżenie określonych braków wniosku powinno zatem skutkować wezwaniem wnioskodawcy do ich usunięcie, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez dostarczenie w stosunku do każdej zgłoszonej działki rolnej z gatunkiem rośliny energetycznej (A 1 – H 1) umowy dla tego gatunku lub odpowiedniej deklaracji o wykorzystaniu roślin we własnym gospodarstwie lub zobowiązaniu. Wnioskodawca zastosował się do tego wezwania ale po upływie ustawowego terminu 7 dni, wskazanego w art. 64 § 2 k.p.a., albowiem żądane oświadczenia o dostawie roślin energetycznych wpłynęły do organu dopiero w dniach 01.12. 2008 r., 02.12.2008 r. oraz 8.12.2008 r. Wobec tego organy administracji zasadnie – w ocenie Sądu – uznały, iż wniosek strony z dnia 15.05.2008 r. zawierał określone braki, do usunięcia których wezwano stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Ponieważ strona dokonała usunięcia tych braków po upływie wyznaczonego terminu ustawowego, organy prawidłowo stwierdziły brak podstaw do przyjęcia, iż wniosek strony został złożony w całości (czyli ze wszystkimi wymaganymi dodatkowymi dokumentami) w wyznaczonym terminie. Z tego powodu zdaniem Sądu zasadnie odmówiono stronie przyznania wnioskowanej płatności do upraw roślin energetycznych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14.09.2011 roku, sygn. akt II GSK 861/10, uwzględnił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącą E.K. – D. i uchylił przytoczony wyżej wyrok Sądu I instancji oraz przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę skład orzekający podzielił wcześniejsze stanowisko NSA (wyroki NSA z 26.11.2010 r., sygn. akt II GSK 865/09; z 27.10.2009 r., sygn. akt II GSK 122/09; z 28.04.2010 r., sygn. akt II GSK 561/09 i 11.06.2010 r., sygn. akt II GSK 628/09) i wskazał, że zasady przyznawania dopłat do upraw roślin energetycznych zostały uregulowane przede wszystkim w przepisach rozdziału 8 rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29.10.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U.UE.L.04.345.1) oraz w ustawie z 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), a także w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21.04.2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.04.141.18; Dz.U.UE-sp.03-44-243) oraz w rozporządzeniu Rady (WE) NR 1782/2003 z dnia 29.09.2003 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.03.270.1; Dz.U.UE-sp.03-44-486). Zdaniem NSA w świetle przepisu art. 27 ust. 2 lit. a) i b) oraz art. 29 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, przyjąć należy, że złożenie właściwemu organowi przez wnioskującego o dopłaty rolnika deklaracji dostawy roślin energetycznych jest warunkiem uzyskania takiej dopłaty. Ustanowienie obowiązku zadeklarowania daty i wielkości dostawy, jako jednego z warunków przyznania płatności, jest wynikiem przyjętego przez prawodawcę założenia, zgodnie z którym pomoc finansowa do roślin energetycznych jest uwarunkowana ich przeznaczeniem do wykorzystania w produkcji produktów energetycznych (art. 24 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004). Pozostałe przepisy wspólnotowe (art. 25 ust. 1 - 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 oraz art. 90 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003) prowadzą do wniosku, że płatność do upraw roślin energetycznych ma na celu realne wykorzystanie prowadzonych upraw energetycznych i przysługuje nie z samego faktu ich uprawy, lecz z tytułu zawartej z określonym odbiorcą umowy dostawy tych roślin (wyjątek dotyczy pierwszego zbioru upraw innych niż uprawy jednoroczne), prowadzącej do przetworzenia określonego surowca na produkt energetyczny (por. pkt 19 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004). Konsekwencją przyjętego założenia jest dokonywanie wypłaty kwoty pomocy po zrealizowaniu celu, jakim jest wykorzystanie energetycznego surowca rolnego tzn. po złożeniu kopii umowy (art. 29 ust. 1 pkt a w związku z art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004) oraz dowodu wykonania tej umowy w postaci oświadczenia o zrealizowanej dostawie (art. 29 ust. 1 pkt c powołanego rozporządzenia). NSA wskazał, że ukształtowanym w prawie wspólnotowym obowiązkom wnioskodawcy ubiegającego się o dopłaty do roślin energetycznych, odpowiadają zasady przyznawania płatności przyjęte w prawie krajowym, a tym samym ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ustanowiony został obowiązek zadeklarowania, w formie pisemnego oświadczenia, organowi decydującemu o dopłacie, danych co do wielkości dostawy danego gatunku rośliny energetycznej i daty dostawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że powołane unormowania przewidują termin złożenia właściwemu organowi oświadczenia, którego niedotrzymanie stanowiłoby podstawę odmowy płatności do roślin energetycznych oraz upoważniałoby organ do nałożenia sankcji. Okoliczność, że unormowania wspólnotowe i krajowe nadają oświadczeniu o wielkości i terminie dostawy roślin energetycznych istotne znaczenie, jako warunku wypłaty kwoty pomocy, nie oznacza, iż warunek ten musi zostać spełniony w określonym czasie, pod rygorem utraty prawa do dopłaty i nałożenia sankcji na podstawie art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Takie twierdzenie nie znajduje oparcia ani w obowiązujących przepisach wspólnotowych, ani krajowych. Terminem, z którym przepisy wspólnotowe wiążą utratę prawa podmiotowego jest, wskazany w art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, dzień 15.05 – jako ostateczny termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Ustawa o płatnościach w art. 18 ust. 2 i 3, wskazując okres od 15.03 do 15.05, jako właściwy do złożenia wniosku o dopłaty, jednoznacznie stwierdza, że termin ten nie podlega przywróceniu. Złożony wniosek, w przypadku gdy dotyczy pomocy do roślin energetycznych, z uwagi na cel udzielania pomocy finansowej do upraw roślin energetycznych, o czym była wyżej mowa, musi zostać zaopatrzony dodatkowo w kopię umowy zawartej z odbiorcą lub przetwórcą tych roślin (art. 25 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1793/2004 oraz art. 13 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004). Zastrzeżony dla złożenia tego wniosku termin, należy również odnosić do wspomnianej umowy dostawy. Zdaniem NSA o ile uregulowanie kwestii terminu złożenia wniosku o dopłatę, jak i umowy zawartej z odbiorcą roślin energetycznych, zostało dokonane wprost i nie wywołuje wątpliwości, to brak jest adekwatnej regulacji odnoszącej się do terminu złożenia oświadczenia o terminie i wielkości dostawy zrealizowanej na podstawie umowy, wymaganego przez przepis art. 29 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004. W efekcie za błędny uznał NSA pogląd Sądu pierwszej instancji, iż w świetle art. 7 ust. 3 pkt. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów bezpośrednich oraz rozdziału 8 rozporządzenia nr 1973/2004, do warunków, od których spełnienia uzależnione jest uzyskanie płatności do upraw roślin energetycznych, zalicza się także złożenie – w terminie obowiązującym dla wniosków o przyznanie świadczeń – oświadczenia o uprawie wieloletnich roślin energetycznych do przetworzenia na produkty energetyczne lub umowę zawartą z podmiotem kupującym lub pierwszą jednostką przetwórczą. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że do składania wyżej opisanych oświadczeń znajduje zastosowanie przepis art. 18 ust. 3 cyt. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który wyklucza możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowych i w żadnej mierze nie odnosi się do terminu składania oświadczenia, wymaganego przez przepis art. 29 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004. Jednocześnie za błędne zostało uznane również stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wobec niezłożenia przez wnioskodawcę wymaganego przez przepis art. 29 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004. oświadczenia, sam wniosek o płatność był z tego tytułu niekompletny, co pozwalało na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., który znajduje zastosowanie w przypadku braków wniosku, do których nie można zaliczyć braku omawianego wyżej oświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29.04.2010 roku, sygn. akt III SA/Po 79/10 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do takiej sytuacji, która istniała przed wydaniem orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle powyższego wykładnia przepisów znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, tj. przepisów zawartych w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29.10.2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U.UE.L.04.345.1) w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21.04.2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.04.141.18; Dz.U.UE-sp.03-44-243) oraz w rozporządzeniu Rady (WE) NR 1782/2003 z dnia 29.09.2003 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.03.270.1; Dz.U.UE-sp.03-44-486), jak i odpowiadające im uregulowania krajowe zawarte w ustawie z 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) prowadzi do wniosku, że uregulowania te nie przewidują terminu do złożenia właściwemu organowi oświadczenia, którego niedotrzymanie stanowiłoby podstawę odmowy płatności do roślin energetycznych oraz upoważniałoby organ do nałożenia sankcji. Uregulowania te nadają wprawdzie istotne znaczenie złożeniu oświadczenia o wielkości i terminie dostaw roślin energetycznych, ale nie są one jednak związane z obowiązkiem spełnienia tego warunku w określonym czasie pod rygorem utraty prawa do dopłaty. Zastrzeżony dla złożenia wniosku termin odnosi się tylko do wniosku o dopłatę i umowy zawartej z odbiorcą roślin energetycznych, ale nie do terminu złożenia oświadczenia o terminie i wielkości dostawy zrealizowanej na podstawie umowy. W efekcie do składania oświadczeń o terminie i wielkości dostawy zrealizowanej na podstawie umowy nie ma zastosowania przepis art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który wyklucza możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowych. W świetle przyjętej wykładni organ administracji nie był uprawniony do uznania, że sam wniosek o płatność z powodu nie złożenia wskazanego oświadczenia o terminie i wielkości dostawy zrealizowanej na podstawie umowy był niekompletny i uprawniał organ do zastosowania art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30.08.2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach oraz o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono w punktach: II i III sentencji wyroku w oparciu art. 152 oraz art. 200 tejże ustawy.