II GSK 561/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Anna Fyda – Kawula po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 638/08 w sprawie ze skargi F. P. Spółki z o.o. w S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do upraw roślin energetycznych oraz nałożenia sankcji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz F. P. Spółki z o.o. w S. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 638/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. P. Spółki z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy odmowę przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i nałożenia sankcji oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu p. i miasta S. z siedzibą w S. z dnia [...] maja 2008 r. w części odmawiającej przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i nałożenia sankcji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w dniu 11 maja 2007 r. do Biura Powiatu P. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w S. wpłynął wniosek F. P. Spółki z o.o. o przyznanie płatności na rok 2007. We wniosku o przyznanie płatności jednolitej obszarowej i uzupełniającej na rok 2007, w części VII dotyczącej oświadczenia o sposobie wykorzystania działek rolnych, wnioskodawca zadeklarował określone wielkości dla wyszczególnionych działek i upraw. Dodatkowo na działkach oznaczonych literami C, D, E, F, G, J, L o powierzchni 264,65 ha, wnioskodawca ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do grupy upraw podstawowych oraz płatności do upraw roślin energetycznych, których obszar jest objęty uprawą jednej rośliny energetycznej (RE, UPO). Wnioskodawca załączył do wniosku kopie umów zawartych ze skupującym A. R. AG. w zakresie uprawy, dostawy i odbioru ze zbioru w 2007 r. rzepaku ozimego i żyta ozimego. W dniu [...] listopada 2007 r. Spółka dostarczyła do Biura Powiatu P. i Miasta S. dwie deklaracje o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych do zatwierdzonego podmiotu skupującego. Jedna z deklaracji zawierała informacje dotyczące zebranej i dostarczonej ilości rzepaku, druga zaś zebranego i dostarczonego do R. U. żyta. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. przyznał F. P. Sp. z o. o. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 318.203,43 zł. oraz odmówił przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i orzekł o nałożeniu sankcji w wysokości 44.934,92 zł. W uzasadnieniu wskazał, że kwoty jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych zostały przyznane stronie zgodnie z jej wnioskiem, zaś co do odmowy płatności do roślin energetycznych oraz nałożenia sankcji, organ I instancji wskazał na różnicę między zadeklarowaną we wniosku na 2007 r. powierzchnią działek rolnych (264,65 ha) a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej (0,00 ha). Z uwagi na to, że procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli stanowiła więcej niż 50 %, organ, na podstawie art. 51 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników ( Dz. U.UE.L.04.141.18 ), odmówił przyznania płatności i nałożył wieloletnią sankcję. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez spółkę odwołania, Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy wyjaśnił, że w § 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności (Dz. U. Nr 139, poz. 979), dalej – rozporządzenie MRiRW z dnia 23 lipca 2007 r., został zakreślony termin na złożenie deklaracji o ilości roślin energetycznych zebranych. W przypadku dostarczenia roślin do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej w okresie od 15 marca do 15 sierpnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności (w tym terminie producent dostarczył rzepak), termin na złożenie deklaracji wyznaczono do 15 września roku złożenia wniosku. Z kolei w przypadku dostarczenia roślin do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej w okresie od 16 sierpnia do 10 listopada tego roku (w tym terminie producent dostarczył żyto), termin na złożenie deklaracji wyznaczono do 15 listopada roku. Wskazując, że producent dostarczył do Biura Powiatu P. deklarację o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych do zatwierdzonego podmiotu skupującego dopiero w dniu 20 listopada 2007 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że powierzchnia stwierdzona podczas kontroli administracyjnej do ww. płatności wyniosła 0,00 ha. co uzasadniało zastosowanie art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, a więc odmowę przyznania płatności i nałożenie sankcji. Organ wskazał, że termin składania przedmiotowych deklaracji w ARMiR określony został przepisami rozporządzenia MRiRW z dnia 23 lipca 2007 r. i "jest on terminem materialnym, niepodlegającym przywróceniu, a jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym, wobec czego stosunek materialnoprawny nie może zostać nawiązany". Uwzględniając skargę firmy F. P. Sp. z o.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wskazał, że w niniejszej sprawie do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych należy stosować ustawę z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm. ), dalej - ustawa o płatnościach, oraz wydane na podstawie art. 17 ust. 4 pkt 3 ustawy rozporządzenie MRiRW z dnia 23 lipca 2007 r., które zgodnie z § 10 weszło w życie z dniem 2 sierpnia 2007 r., czyli po złożeniu wniosku pomocowego przez Spółkę, co miało miejsce 11 maja 2007 r. Sąd I instancji uznał, że wnioskodawca spełnia przesłanki do przyznania mu pomocy do roślin energetycznych, bowiem żaden z przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców ( Dz. U.UE.L.04.345.1) – dalej rozporządzenie Komisji nr 1973/2004, czy to ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, czy też rozporządzenia MRiRW z dnia 23 lipca 2007 r., nie przewidują utraty prawa do płatności do upraw roślin energetycznych z powodu uchybienia terminowi do złożenia deklaracji w terminie określonym rozporządzeniem krajowym. Powyższy wniosek uzasadnia fakt, że terminy do złożenia stosownych deklaracji przez wnioskującego rolnika, jak wynika z delegacji ustawowej ( powyższe znajduje potwierdzenie w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1973/2004), zostały ustalone dla przeprowadzenia kontroli danych zawartych w tych wnioskach i kontroli ich przetwarzania. Uznając, że uchybienie terminowi do złożenia deklaracji o ilości roślin energetycznych zebranych i dostarczonych do pierwszej jednostki przetwórczej czy podmiotu skupującego nie rodzi skutku utraty prawa do płatności (nie jest terminem prawa materialnego) i nie jest czynnością procesową (uchybienie nie rodzi skutków procesowych), Sąd stwierdził, że organ dokonując nieprawidłowej interpretacji § 2 ust. 3b ww. rozporządzenia MRiRW z dnia 23 lipca 2007 r. naruszył ten przepis, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem powołana norma nie może stanowić podstawy do pozbawienia strony stosownych płatności. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie w trybie art. 188 p.p.s.a., oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. § 2 pkt 3 lit. b) i lit. c) rozporządzenia MRiRW z dnia 23 lipca 2007 r. w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, polegające na przyjęciu, że niedochowanie terminu zakreślonego tym przepisem nie wywołuje skutków w sferze prawa do płatności, w sytuacji gdy deklaracja zostanie złożona po terminie nim przewidzianym, 2. art. 29 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 polegające na pominięciu, iż przepisy te konstruują obowiązek złożenia deklaracji jako obowiązek od którego zależy przyznanie płatności i pominięcie w wykładni przepisów krajowych związku obu regulacji, 3. art. 40 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 poprzez jego niezastosowanie. Uzasadniając naruszenie przepisu § 2 pkt 3 lit b) i lit c) rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r. organ wskazał, że Sąd w sposób nieprawidłowy dokonał oceny tego przepisu, czego skutkiem było niewłaściwe zastosowanie go w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Stosownie do treści art. 29 ust 1 lit c) rozporządzenia Komisji nr 1973/2004 wypłata kwot pomocy dokonywana jest między innymi po złożeniu właściwemu organowi oświadczenia (deklaracji) podpisanego przez odbiorcę lub pierwszego przetwórcę oraz przez wnioskodawcę, zawierającego, co najmniej informacje o dacie dostawy i wielkości dostaw każdego z gatunków roślin energetycznych (art. 27 ust 2 rozporządzenia nr 1973/2004). Skutkiem braku takiego oświadczenia jest to, że organ nie wypłaci pomocy zgodnie z wnioskiem, a zatem pomoc taka nie należy się beneficjentowi składającemu wniosek. Zdaniem organu, przepis ten warunkuje realizację prawa, a więc ma charakter materialny, gdyż niespełnienie warunku skutkuje tym, że rolnik nie nabywa prawa do płatności. Termin zakreślony przepisem rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r. określa w jakim czasie należy dokonać określonej czynności (złożenia deklaracji), o której mowa w ustawie o płatnościach i w rozporządzeniu nr 1973/2004, biorąc pod uwagę fakt, że samo złożenie deklaracji kształtuje prawa beneficjenta do otrzymania pomocy w ramach przepisów wspólnotowych. O charakterze terminu decyduje jego funkcja w obrocie prawnym. W przedmiotowym wypadku ustalenie terminu na złożenie deklaracji jest momentem, wedle którego zgodnie z przepisami prawa krajowego ustala się stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Przepis rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r. stabilizuje sytuację prawną podmiotu, którego pozycja zostaje określona wprost na podstawie przepisów prawa i związanych z nimi zdarzeń, dlatego też - wbrew ustaleniom Sądu I instancji - ma materialnoprawny charakter. Skoro więc przepisem prawa materialnego ustalono termin do złożenia deklaracji i terminu tego nie dochowano, to koniecznym i zasadnym było wydanie w sprawie decyzji odmawiającej przyznania płatności do roślin energetycznych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1973/2004, organ podniósł, że Sąd dokonując wykładni przepisów prawa, nie wziął pod uwagę rygoru, jaki wynika wprost z przepisu art. 29 rozporządzenia nr 1973/2004. zgodnie z którym płatność nie będzie wypłacona, jeżeli nie zostanie spełniony choćby jeden z warunków, o których mowa w tym przepisie. Istotnym z punktu widzenia przyznania płatności jest to, aby w ramach działalności, do której przyznawana jest płatność wykonać dostawę roślin energetycznych i potwierdzić tą okoliczność stosowną deklaracją (art. 27 ust 1 i 2), tak aby z jednej strony wykonać cel, w związku z którym płatność jest dokonana, a nadto umożliwić organowi procedowanie mające na celu uzyskanie środków wspólnotowych, dokonanie kontroli autentyczności danych zawartych w oświadczeniu oraz zamknięcie postępowania w dających się przewidzieć ramach czasowych. W tym znaczeniu deklaracja - wbrew stanowisku Sądu - nie stanowi jedynie "zestawienia ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych", a jest dokumentem, na podstawie którego ustala się prawo do płatności, sposób i zakres wykonania dotychczasowych zobowiązań zawartych we wniosku. W ocenie organu deklaracja jest elementem stanu prawnego, na co wskazuje umiejscowienie obowiązku przedłożenia deklaracji wśród warunków, od których zależy płatność. Wykładnia celowościowa wskazuje, że prawodawca przypisuje deklaracji nie tylko rolę "informacyjną", ale przede wszystkim materialnoprawną, bowiem samo złożenie deklaracji warunkuje uzyskanie uprawnienia. Uzasadniając naruszenie art. 40 rozporządzenia nr 1973/2004, stosownie do którego "Państwa członkowskie uruchamiają wszelkie inne środki wymagane do właściwego zastosowania niniejszego rozdziału i udzielają sobie nawzajem pomocy niezbędnej przy kontrolach prowadzonych na mocy niniejszego rozdziału (...)", organ zarzucił, że Sąd nie brał pod uwagę tego przepisu, w szczególności w zakresie skutków delegacji w nim zawartej. Zdaniem skarżącego, "uruchomienie wszelkich innych środków" polega także na ustanowieniu terminów składania deklaracji, o których mowa w art. 27 ust. 2 rozporządzenia nr 1973/2004. F. P. sp. z o.o. w S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako oczywiście bezzasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W świetle postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego należy ocenić, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ dokonał błędnej interpretacji § 2 ust. 3b ww. rozporządzenia MRiRW z dnia 23 lipca 2007 r., przyjmując powołaną normę za podstawę pozbawienia strony płatności do upraw roślin energetycznych oraz nakładając sankcję. Ocenie tej służyć będzie udzielenie odpowiedzi na pytanie jaki charakter ma oświadczenie o dostawie i wielkości dostawy produktu energetycznego oraz jakie znaczenie dla otrzymania wypłaty kwoty pomocy ma niedochowanie przewidzianego w § 2 pkt 3 lit. b) i c) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi terminu złożenia tego oświadczenia ( deklaracji ). Zasady przyznawania dopłat do upraw roślin energetycznych znajdują uregulowanie przede wszystkim w przepisach rozdziału 8 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004, oraz w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach. Dodatkowo, dla rozstrzygnięcia postawionego na wstępie rozważań zagadnienia istotne znaczenie ma rozporządzenie Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego (...) oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (...). Analiza poszczególnych przepisów wskazanych aktów, a w szczególności art. 27 ust. 2 lit. "a" i "b" oraz art. 29 ust. 1 lit. "c" rozporządzenia Komisji nr 1973/2004, prowadzi do wniosku, iż nie może być wątpliwości co do tego, że złożenie przez wnioskującego o dopłaty rolnika właściwemu organowi deklaracji dostawy roślin energetycznych jest warunkiem uzyskania dopłaty, a wywody Sądu I instancji, wbrew zarzutom i argumentacji skargi kasacyjnej, z tym twierdzeniem nie są sprzeczne. Na wstępie stwierdzić należy, iż ustalony wskazanymi przepisami obowiązek zadeklarowania daty i wielkości dostawy, od którego uzależniona jest wypłata, jest wynikiem przyjętego przez europejskiego normodawcę założenia, wedle którego pomoc finansowa do roślin energetycznych uwarunkowana jest ich przeznaczeniem do wykorzystania w produkcji produktów energetycznych ( art. 24 ust. 1 cyt. rozporządzenia Komisji ). Lektura pozostałych przepisów wspólnotowych ( art. 25 ust. 1 - 4 cyt. rozporządzenia Komisji oraz art. 90 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 prowadzi do wniosku, że płatność na rośliny energetyczne nakierowana jest na realne wykorzystanie prowadzonych upraw energetycznych i przysługuje nie z samego faktu ich uprawy, lecz z tytułu zawartej z określonym odbiorcą umowy dostawy tych roślin ( wyjątek dotyczy pierwszego zbioru upraw innych niż uprawy jednoroczne ) prowadzącej do przetworzenia określonego surowca na produkt energetyczny ( pkt 19 preambuły rozporządzenia Komisji nr 1973/2004 ). Konsekwentnie do przyjętego założenia, wypłata dokonuje się po zrealizowaniu celu jakim jest wykorzystanie energetycznego surowca rolnego tzn. po złożeniu kopii umowy ( art. 29 ust. 1 pkt a) w związku z art. 25 rozporządzenia Komisji nr 1973/2004 ) oraz dowodu wykonania tej umowy w postaci oświadczenie o zrealizowanej dostawie ( art. 29 ust. 1 pkt c) cyt. aktu). Tak ukształtowanym prawem wspólnotowym obowiązkom wnioskodawcy ubiegającego się o dopłaty do roślin energetycznych odpowiadają zasady przyznawania płatności przyjęte przepisami prawa krajowego. Ustawą o płatnościach ustanowiony został obowiązek zadeklarowania, w formie pisemnego oświadczenia, organowi decydującemu o dopłacie, danych co do wielkości dostawy danego gatunku rośliny energetycznej i daty dostawy. Jak stanowi art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy o płatnościach, wnioskodawcy przysługuje płatność obszarowa do upraw roślin energetycznych na będące w jego posiadaniu grunty rolne, jeżeli m.in. są spełnione warunki określone w rozdziale 8 rozporządzenia Komisji nr 1973/2004. Dotyczy to m.in. wymogu zawarcia umowy dostawy z zatwierdzonym przez właściwy organ podmiotem skupującym lub jednostką przetwórczą, a także zrealizowania tej umowy poprzez dostawę zebranych roślin energetycznych zatwierdzonemu podmiotowi. Jak wynika z dotychczasowych rozważań, w kwestii dotyczącej obowiązku zawarcia umowy z odbiorcą produktów energetycznych oraz złożenia właściwemu organowi kopii umowy dostawy i deklaracji co do czasu i wielkości dostaw, zarówno regulacje wspólnotowe, jak też regulacja krajowa wykazują pełną zgodność, przesądzając, iż wykonanie tych czynności prowadzi do wypłaty kwoty pomocy. Odpowiadając zatem na pytanie o charakter oświadczenia co do terminu i wielkości dostawy roślin energetycznych, to przyjąć należy, że złożenie tego oświadczenia jest wynikającym ze wskazanych regulacji warunkiem wypłacenia dofinansowania, a wynika to zarówno z art. 29 ust. 1 lit."c" w związku z art. 27 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 1973/2004, jak też z art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy o płatnościach. Zawarte w zaskarżonym wyroku stwierdzenie Sądu, że oświadczenie stanowi zestawienie ilości zebranych i dostarczonych roślin nie stoi w sprzeczności z oceną, iż niezłożenie deklaracji uniemożliwi wypłatę pomocy finansowej. Tak jak nie ma wątpliwości co do charakteru prawnego deklaracji, tak brak jest podstaw aby przyjąć, że powołane wyżej unormowania kreują termin na złożenie właściwemu organowi oświadczenia, niedotrzymanie którego stanowiłoby podstawę odmowy płatności do roślin energetycznych, a nadto upoważniałoby organ do nałożenia sankcji. Fakt, że unormowania wspólnotowe, jak też krajowe nadają oświadczeniu o wielkości i terminie dostawy roślin energetycznych wymiar warunku wypłaty kwoty pomocy nie oznacza, że warunek ten musi zostać spełniony wyłącznie w określonym czasie pod rygorem utraty prawa do dopłaty. Terminem, z którym przepisy wspólnotowe wiążą utratę prawa podmiotowego jest, wskazany w art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, termin 15 maja jako ostateczny termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Unormowanie krajowe dotyczące zasad przyznawania płatności - ustawa o płatnościach w art. 18 ust. 2 i 3, wskazując okres od 15 marca do 15 maja jako właściwy do złożenia wniosku o dopłaty, jednoznacznie stwierdza, iż termin ten nie podlega przywróceniu. Złożony wniosek, w przypadku gdy dotyczy pomocy do roślin energetycznych, z uwagi na cel udzielania pomocy finansowej do upraw roślin energetycznych o czym była wyżej mowa, musi zostać zaopatrzony dodatkowo w kopię umowy zawartej z odbiorcą lub przetwórcą ( art. 25 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 1793/2004 oraz art. 13 ust. 6 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 ). Zatem termin wskazany jako właściwy do złożenia wniosku o dopłatę, jest właściwy również do złożenia wspomnianej umowy dostawy. Jednoznacznemu uregulowaniu kwestii terminu co do złożenia zarówno wniosku o dopłatę jak i umowy zawartej z odbiorcą roślin energetycznych, nie towarzyszy w prawie wspólnotowym podobne uregulowanie odnoszące się do terminu złożenia właściwemu organowi, wymaganego art. 29 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji nr 1973/2004, oświadczenia co do terminu i wielkości dostawy zrealizowanej na podstawie załączonej do wniosku umowy. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 27 ust. 2 i art. 29 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji nr 1973/2004 nie tylko same nie określają terminu złożenia deklaracji, ale nie przewidują też możliwości ustalenia przez państwo członkowskie terminu złożenia określonego typu deklaracji ( v. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r. II GSK 122/09 ). Źródła ustanowienia wiążącego wnioskodawców terminu złożenia deklaracji o dostawie nie można znaleźć również w innych przepisach wspólnotowych. W szczególności nie można, jak to czyni autor skargi kasacyjnej, przyjąć, iż podstawę do wyznaczenia przez państwo członkowskie terminu do składania oświadczeń stwarza art. 40 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1973/2004. Przepis ten dozwalający państwom członkowskim uruchomienie "innych środków" odnosi je wyłącznie do właściwego zastosowania rozdziału 8 tego aktu, gdzie nie jest przewidziane nie tylko ustanowienie terminu do złożenia wspomnianej deklaracji, ale gdzie nie jest dopuszczalne pozbawienie wnioskodawcę dopłaty z powodu niezachowania dyscypliny czasowej złożenia dokumentu stanowiącego warunek wypłaty. Jeśliby nawet przyjąć, iż powołany art. 40, ze względu na konieczność zapewnienia wykonania dyspozycji zawartych w rozdziale 8, w tym dla celów kontroli, o których mowa w art. 38 i 39, dozwala przyjęcie przez państwa członkowskie terminu składania oświadczeń co do dostaw roślin energetycznych, to w żadnym razie nie jest uprawniony wniosek, że niezachowanie takiego terminu wiązałoby się z pozbawieniem dopłaty i sankcją. Przepis art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy o płatnościach stanowi, że płatność przysługuje, jeżeli spełnione są warunki, określone w rozdziale 8 rozporządzenia Komisji nr 1973/2004 ( złożenie, kopii umowy, zabezpieczenia i oświadczenia o dacie i wielkości dostawy ), nie wynika jednak z tej normy podstawa do pozbawienia wnioskodawcy płatności z powodu złożenia przez niego deklaracji o dostawie po terminie ustalonym przez dane państwo członkowskie. Zdaniem kasatora skutek w postaci odmowy płatności wynika z § 2 pkt 3 lit. "b" i "c" rozporządzenia MRiRW w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, a Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni cyt. przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumowanie skargi kasacyjnej jest chybione. Powołane wyżej rozporządzenie krajowe zostało wydane z upoważnienia art. 17 ust. 4 pkt 3 ustawy o płatnościach i zgodnie z treścią upoważnienia miało określać terminy dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności, w tym składania dokumentów i przedstawiania informacji w zakresie określonym dla państwa członkowskiego w rozporządzeniu nr 1973/2004, mając na względzie terminy wypłaty płatności do upraw roślin energetycznych oraz uwzględniając umożliwienie przeprowadzenia kontroli danych zawartych we wnioskach o przyznanie płatności do upraw roślin energetycznych oraz kontroli przetwarzania tych roślin. Stosownie do dyspozycji ustawowej przepis § 2 określił w kolejnych punktach terminy składania informacji, wniosków i deklaracji ( pkt 3 lit. od "a" do "e" ), przyjmując dla deklaracji konkretne terminy jej złożenia w zależności od podanego przedziału czasowego dostarczenia podmiotowi skupującemu roślin energetycznych. Jak wynika z zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, wnioskodawca, w stosunku do okresu w którym dostarczył rośliny, złożył deklarację pięć dni po wyznaczonym przepisem rozporządzenia MRiRW terminie, brak jest jednak podstaw, aby fakt ten mógł spowodować skutki przyjęte w zaskarżonych decyzjach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż po pierwsze, żaden przepis czy to prawa wspólnotowego, czy krajowego nie przewidują utraty prawa do płatności do upraw roślin energetycznych z powodu uchybienia terminowi złożenia deklaracji, a po wtóre, że przyjęty § 2 pkt 3 rozporządzenia MRiRW termin złożenia deklaracji nie ma ani charakteru materialnoprawnego, ani nie jest też podlegającym ewentualnemu przywróceniu terminem do dokonania czynności procesowej. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepis art. 17 ust. 4 pkt 3) ustawy o płatnościach upoważnił ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia terminów dokonywania określonych czynności ( m.in. złożenia deklaracji ), jednak wyłącznie w zakresie określonym dla państwa członkowskiego w rozporządzeniu nr 1973/2004. Jeżeli zatem przyjąć, że złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt c w związku z art. art. 27 ust. 2 powinno było dokonać się w zakreślonym przez państwo członkowskie terminie, choć uprawnienie to można ewentualnie wywieść wyłącznie z przepisu art. 40 ust. 1 tego aktu, to już w żadnym razie nie ma podstawy, aby nadawać takiemu terminowi walor terminu materialnoprawnego, po którego upływie wnioskodawca traci prawo do dopłaty, a dodatkowo podlega sankcji z art. 51 rozporządzenia (WE) nr 796/2004. Negatywnych dla wnioskodawcy skutków ( czy to w postaci utraty prawa do płatności, czy to w postaci nałożenia sankcji ) złożenia właściwemu organowi oświadczenia o dacie i wielkości dostawy roślin energetycznych nie przewidują ani przepisy wspólnotowe, ani ustawa o płatnościach, a nie ulega wątpliwości, że tylko w przepisach tej rangi należy szukać podstawy do takich działań. Warto w tym miejscu zauważyć, iż art. 21 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 przewiduje sankcje za niedochowanie terminu wykonania podstawowej dla starania się o płatności czynności tj. za złożenie po wyznaczonym terminie wniosku pomocowego, stanowiąc, iż opóźnienie o każdy dzień będzie prowadziło do zmniejszenia pomocy o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności, z zastrzeżeniem, że opóźnienie ponad 25 dni prowadzi do najdalej idącej sankcji - do nieprzyjęcia wniosku. Jeżeli zatem przepisy wspólnotowe, ustalając termin do złożenia wniosku, określają skutki jego niedochowania, nie pozbawiając wnioskodawcy prawa do płatności w każdym przypadku opóźnienia, to tym bardziej nie można przyjąć, że przepisy krajowe wykonawcze, mogą pójść dalej w stosunku do skutków niedochowania terminu wykonania czynności stwierdzającej pewien stan rzeczy, w sytuacji, gdy ani konsekwencje w postaci pozbawienia dopłat, ani sam termin nie został określony przepisami wspólnotowymi czy choćby przepisami ustawy o płatnościach. Z przepisów wspólnotowych nie można również wywieść prawa państwa członkowskiego do przyjęcia w stosunku wnioskodawców, którzy spóźnią się z terminem złożenia deklaracji, tak drastycznej sankcji jaką jest pozbawienie dopłat. Na tle powyższych uwag, zidentyfikowanie przyjętego w § 2 pkt 3 rozporządzenia MRiRW terminu staje się bardziej czytelne choć niewątpliwie z powołanych wyżej względów, można stwierdzić, iż termin ten nie ma charakteru materialnoprawnego. Trudno jest również przyjąć, iż może być to termin procesowy podlegający ewentualnemu przywróceniu. Przyjęta w cyt. przepisie rozporządzenia MRiRW konstrukcja normatywna pozwala skojarzyć charakter terminu do złożenia deklaracji z terminem przyjętym w § 20 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm. ). Również w tym przepisie sformułowano dyspozycję, lecz nie określono sankcji; ustanowionemu obowiązkowi przekazania gospodarstwa oraz zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej w terminie 6 miesięcy od otrzymania postanowienia o spełnianiu warunków do renty nie towarzyszył żaden przepis, który uniemożliwiałby przyznanie świadczenia w razie wykonania wskazanych obowiązków po upływie wskazanych 6 miesięcy ( v.: wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 6/09 ). Ponieważ zatem negatywnych skutków złożenia deklaracji po terminie w postaci utraty prawa do dopłaty nie można domniemywać, a brak jest podstaw żeby wskazany rozporządzeniem MRiRW termin określić jako wywołujący skutki procesowe, należy przyjąć postulatywny i porządkowy jego charakter przyjęty, jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, wyłącznie dla celów umożliwienia kontroli oraz zachowania terminu wypłaty płatności. Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.