III SA/Po 500/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. przy udziale sprawy ze skargi A. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia r. nr .... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Pismem z dnia 11 maja 2009r. A. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział o umorzenie w części należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 30.000 zł. oraz o rozłożenie na raty powstałych zaległości z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że nie dysponuje mieniem pozwalającym na zaspokojenie roszczeń organu. Jedynym jej źródłem utrzymania są dochody pochodzące z działalności gospodarczej. Nie posiada wartościowych ruchomości ani oszczędności. W piśmie z dnia 17 lipca 2009r. wnioskodawca sprecyzował wniosek wnosząc o umorzenie zaległości w kwocie 30.000,-zł, a w pierwszej kolejności o umorzenie zaległych składek na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres od 06.2003r. –02.2009r. w kwocie 14.078,03zł., Fundusz Pracy za okres od 09.2003 do 02.2009 w kwocie 2.987,95zł. Ponadto domagał się odliczenia pozostałej części kwoty umorzenia od zaległości na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych chronologicznie począwszy od 06. 2003r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zebraniu dowodów w sprawie decyzją z dnia 19 lutego 2010r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1-4 i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm. ), umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres 06/2003-05/2005 i część składki za 06/2005, na ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/2003, 07/2003, 09/2003-03/2004, 06/2004-02/2009 oraz składek na Fundusz Pracy za okres 09/2003-07/2003, 09/2003-12/2003, 06/2004-02/2009 z odsetkami i kosztami upomnienia. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Przeciwko zobowiązanemu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego nie orzeczono o jego bezskuteczności z uwagi na brak składników majątkowych. Zakład ustalił, iż wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką, otrzymującą rentę w kwocie 1721,93 zł netto. Zobowiązany uzyskał w 2008 r. dochód z działalności gospodarczej w kwocie 5.839,52 zł. Jest on właścicielem mieszkania w P. oraz samochodu S. z 2001 r. Nie posiada zobowiązań cywilnych i podatkowych. Według organu wnioskodawca nie wykazał trudności w regulowaniu bieżących płatności, ani nie przedłożył niezbędnej dokumentacji pozwalającej na dokonanie wszechstronnej oceny jego statusu materialnego oraz porównania poziomu wydatków i dochodów. Wystąpił o rozłożenie należności na raty miesięczne w kwocie 1000 zł, co wskazuje na możliwość uiszczania tak wysokich zobowiązań w dłuższym okresie czasu. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. pismem z dnia 7 marca 2010 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając umorzenia należności w kwocie 30.000 zł oraz rozłożenia na raty pozostałych należności ( raty miesięczne w kwocie po 1000 zł ). We wniosku powtórzył argumenty o swojej ciężkiej sytuacji materialnej, wskazując też na obciążenie mieszkania hipoteką kaucyjną w kwocie 57.512,36 zł. Wnioskodawca podał, że koszty utrzymania wynoszą 2.000,-zł miesięcznie. Zarzucił też organowi niezbadanie w pełni jego sytuacji rodzinno – finansowej. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 8 czerwca 2010r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 lutego 2010 r. Organ ponownie rozpoznał zebrany w sprawie materiał dowodowy i tak jak poprzednio wskazał, iż nie stwierdzono przesłanek umożliwiających umorzenie przedmiotowego zadłużenia. Zakład podkreślił, że wnioskodawca nie wykazał skutecznie dochodów uzyskanych z działalności gospodarczej w 2009 r. i nie udokumentował dochodów aktualnych, co uniemożliwiło dokonanie prawidłowej oceny jego sytuacji materialnej i możliwości płatniczych. Strona występując o uzyskanie układu ratalnego z ratami w wysokości 1000 zł miesięcznie dała ponadto podstawę do uznania, iż posiada zdolność do regulowania swoich zobowiązań w dłuższym okresie czasu. Zdaniem organu A. nie wykazał też istnienia przesłanek określonych w § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz.U. Nr 141, poz. 1365 ). Zakład Ubezpieczeń Społecznych podniósł między innymi, że wśród przedłożonej dokumentacji brak jest dokumentów dotyczących sytuacji zdrowotnej zobowiązanego oraz takiej, z której wynikałoby, iż sprawuje opiekę nad przewlekłe chorą matką. Na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi naruszenie art. 28 ust. 3 pkt. 6 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędne uznanie, iż w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne, naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) poprzez błędne przyjęcie niewykazania przez stronę braku możliwości uiszczenia spornych należności z powodu sytuacji majątkowej i rodzinnej, naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego we wszechstronny i wyczerpujący sposób oraz naruszenie art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nierzetelne prowadzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty o braku majątku mogącego stanowić podstawę skutecznej egzekucji, o złożeniu wszelkich niezbędnych dowodów dokumentujących stan majątkowy skarżącego, o konieczności sprawowania stałej opieki nad schorowaną matką oraz o niezasadnym prowadzeniu postępowania przez ponad 2 lata. A. podniósł, iż posiada środki na regulowanie bieżących płatności wobec ZUS, a nie ma ich na pokrycie istniejącego zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na jej uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem ( legalności ) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd stwierdził, iż prawidłowo Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia wymienione w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm. ). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zakład wskazał, że prowadzone jest postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika US oraz przez Dyrektora I Oddziału ZUS i żaden z uprawnionych organów egzekucyjnych nie orzekł dotychczas o bezskuteczności tego postępowania. W tej sytuacji słusznie uznano, że nie można obecnie twierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne ( art. 28 ust. 3 pkt. 6 ustawy o s.u.s.). A. jest właścicielem mieszkania o pow. 61m2 położonego w P. zabezpieczonego hipotecznie z tytułu zadłużenia wobec ZUS i samochodu osobowego S. rocznik 2001. Wbrew zarzutom skargi posiada zatem majątek umożliwiający prowadzenie egzekucji. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności ( art. 28 ust. 3 a ). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy, ale to nie oznacza, że może być ona dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., I S.A./Gd 874/08, lex nr 483118 ). W omawianej sprawie dokonując takiej kontroli legalności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Sąd stwierdził, że organ zadziałał prawidłowo. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący ( art. 77 §1 kpa ). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływająca na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu ( zasada oficjalności postępowania ). Nie znaczy to jednak, że sama strona jest całkowicie zwolniona z realizacji tego obowiązku, zwłaszcza gdy nieudowodnienie danej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych ( zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69 ). Nie ulega wobec tego wątpliwości, iż w sprawach z wniosku ubezpieczonego o umorzenie zaległości z tytułu składek winien on aktywnie uczestniczyć w postępowaniu dowodowym poprzez wskazywanie odpowiednich okoliczności i dowodów uzasadniających podjęcie przez organ decyzji korzystnej dla strony, czyli uwzględniającej jej wniosek. W niniejszym postępowaniu w ocenie Sądu, strona skarżąca nie zrealizowała tego nakazu w odpowiedni i wystarczający sposób. Istotą postępowania dowodowego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jest bowiem precyzyjne i wyczerpujące ustalenie danych o stanie zdrowotnym, rodzinnym i majątkowym strony oraz o jej potencjalnych możliwościach zarobkowych. Z akt sprawy wynika, iż skarżący wbrew zarzutom skargi nie udokumentował w sposób precyzyjny wysokości dochodów uzyskanych przez niego w 2009 i 2010 r., pomimo wezwań organu w tym zakresie. Nie wykazał również, że sprawuje opiekę nad przewlekle chorą matką, co pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu, choć był wzywany o przedstawienie dowodów na okoliczność ciężkiej sytuacji zdrowotnej ( m.in. pismo ZUS z dnia 16 marca 2010r. k.223). W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż A. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką, otrzymującą rentę w kwocie 1721,93 zł netto. Zobowiązany uzyskał w 2008 r. dochód z działalności gospodarczej w kwocie 5839,52 zł ( średnio 486,63 zł miesięcznie ). Jest właścicielem mieszkania oraz samochodu osobowego. Miesięczne wydatki wynoszą ( według oświadczenia strony ) ok. 2000 zł - czynsz 500 zł, energia, prąd i gaz 300 zł, Internet 200 zł, abonament telewizyjny 120 zł, wyżywienie i ubiór oraz inne koszty bieżącego utrzymania 800 zł, przy czym skarżący udokumentował wydatki w kwocie 1.060 zł.. A. nie wykazał trudności w regulowaniu bieżących płatności, nie przedłożył też niezbędnej dokumentacji pozwalającej na dokonanie wszechstronnej oceny jego statusu materialnego oraz porównania poziomu wydatków i dochodów. Wystąpił o rozłożenie części zaległości na raty miesięczne w kwocie 1000 zł oraz opłaca bieżące należności wobec ZUS, co wskazuje na możliwość uiszczania zobowiązań finansowych o określonej wysokości w dłuższym okresie czasu, tym bardziej, że skarżący nie posiada innych zobowiązań publicznoprawnych ani zobowiązań cywilnoprawnych. Nie korzysta z pomocy społecznej i nie ma nikogo na utrzymaniu. Sytuacja finansowa strony nie jest wprawdzie łatwa, jednakże na skutek braku odpowiedniej aktywności A. w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ nie był w stanie dokonać porównania aktualnego poziomu dochodów i wydatków stałych związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego wspólnie z matką, co uniemożliwiało w zasadzie dokonanie precyzyjnych rozważań odnośnie istnienia lub nieistnienia przesłanek do umorzenia przedmiotowych zaległości wobec ZUS. Należy mieć na względzie także to, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonując oceny w konkretnej sprawie musi dokonywać tego w oparciu o obiektywne kryteria i to zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości . Ustawowym obowiązkiem Zakładu jest dochodzenie należności, bo zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami. Wreszcie należy brać pod uwagę i to, że organy administracyjne zasadnie przyjmują, iż istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to bowiem obowiązek Zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Umarzanie zatem należności z tytułu składek ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich uregulowanie ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 05 listopada 2007 r., V SA/Wa 1231/07, lex nr 484909 oraz z 23 października 2007 r., V S.A./Wa 1368/07, lex nr 492274 ). Fakt uiszczania bieżących składek na rzecz ZUS nie może też zwalniać zobowiązanego z konieczności uiszczenia składek zaległych, albowiem w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej należy wykazać się odpowiednią starannością i zapobiegliwością, by regulować w terminie obowiązkowe zobowiązania publicznoprawne ( składki). Zdaniem Sądu Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasadnie przyjął w okolicznościach niniejszej sprawy brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie zaległości z tytułu składek w kwocie 30.000,-zł. Postępowanie administracyjne było prowadzone w prawidłowy i rzetelny sposób i nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), orzekł jak w sentencji wyroku. T.M.d