III SA/Po 501/08

Dnia 05 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek ( spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2009 roku przy udziale sprawy ze skargi G.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia opłaty eksploatacyjnej o d d a l a s k a r g ę /-/ W. Długaszewska /-/ M. Ławniczak /-/ T. Geremek WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu [...] r. Starosta wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem bez wymaganej koncesji kopaliny na działkach nr [...] w W. gmina T. stanowiących własność H.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. III SA/Po 332/07 oddalił skargę właściciela działek na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Postępowanie zostało ponownie przeprowadzone w związku z utrzymaną w mocy przez Sąd administracyjny decyzją SKO orzekającą o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem bez wymaganej koncesji kopalin na ww. działkach oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta decyzją z dnia [...]r. postanowił umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w zw. z wydobywaniem bez wymaganej koncesji kopaliny na wskazanych powyżej działkach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że SKO zwróciło uwagę, że Starosta wydając wcześniejszą decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej jako powód wskazał fakt, że zgodnie z art. 85a ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (DZ. U. z 2005r. Nr 228 poz. 1947 ze zm.) niezbędnym dowodem do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty jest ustalenie ilości wydobytej kopaliny, której nie można było wówczas określić. Zlecono prace geodezyjne obejmujące obmiar istniejącego wyrobiska i kubaturę wyeksploatowanego kruszywa. Na tej podstawie powstała mapa z inwentaryzacji obiektu wg stanu na dzień [...] r. Dokument został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego. Nie wykonano wtedy jednak części zlecenia dotyczącego ustalenia ilości wyeksploatowanego kruszywa. Wskazany powyżej obmiar został przyjęty jako "stan zerowy" pozwalający w przypadku dalszych prac na precyzyjne określenie ilości wydobytego kruszywa i stanowić będzie wówczas dowód do wydania decyzji w trybie art. 85a Prawa geologicznego i górniczego. W toku obecnie toczącego się postępowania wyjaśniającego Starosta zlecił prace geodezyjne mające na celu zbadanie czy faktycznie właściciel działek prowadzi proceder nielegalnego wydobywania kruszywa. Wykonane w grudniu 2007 r. prace geodezyjne, tj. pomiar sytuacyjno – wysokościowy terenu, w porównaniu z pomiarem wykonanym w 2005 r., który przyjęto jako "stan zerowy" świadczą, iż na terenie ww. działek nie prowadzono eksploatacji. Ponadto przed wydaniem decyzji w dniu [...] r. przeprowadzono wizję lokalną stwierdzając brak śladów "świeżej eksploatacji"; cały obszar porastała zeszłoroczna roślinność, w części wyrobiska znajduje się niewielkie oczko wodne, w którym widoczna jest roślinność wodna. Zastany stan faktyczny wyklucza w ocenie organu wydobywanie kruszywa na przedmiotowym terenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając na skutek złożonego przez Gminę odwołania decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO podzieliło stanowisko i argumentacje organu I instancji. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał m.in., że Starosta nie naruszył art. 7, 8, 81 Kpa, bowiem toku prowadzonego postępowania administracyjnego przeprowadził dowody na podstawie, których słusznie stwierdził, że niemożliwe jest ustalenie opłaty eksploatacyjnej. Z uwagi na treść art. 85a ust. 1 ww. ustawy elementem koniecznym do określenia opłaty jest ustalenie ilości wydobytej kopaliny. W niniejszej sprawie można by ustalić taką ilość tylko w przypadku wydobycia kopaliny po czerwcu 2005 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina. W skardze zarzuciła organom administracji naruszenie art. 7, 8, 10 § 1, 81 Kpa, a także art. 85a ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zarzut naruszenia postępowania w ocenie strony skarżącej uzasadniony jest niedostatecznym wyjaśnieniem sprawy rozpoznanej przez organ II instancji oraz ograniczeniem postępowania dowodowego. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa wynika z uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do wyników postępowania wyjaśniającego. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie przytaczając dotychczasową argumentacje (k. 9 akt sądowych). W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2009 r. skarżąca gmina podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wskazała na swój interes prawny w niniejszej sprawie, który wywodzi z art. 86 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, albowiem 60 % ustalonej opłaty eksploatacyjnej stanowi dochód gminy na terenie której prowadzona jest działalność objęta koncesją (k. 33 – 35 akt sądowych). Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r. pełnomocnik skarżącej wnosi i wywodzi jak w skardze i piśmie procesowym. Pełnomocnik organu wnosi jak w odpowiedzi na skargę i powołując się na stanowisko NSA z dnia 3 lutego 2009 r. podnosi, że gmina nie ma interesu prawnego w dochodzeniu tej należności. Uczestnik postępowania wnosi o oddalenie skargi i podaje, że nigdy nie wydobywał kruszywa, nie prowadził prac wydobywczych kopalin na ww. działach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, iż skarga okazała się nieuzasadniona. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wątpliwości pełnomocnika organu, co do posiadania przez Gminę interesu prawnego w niniejszej sprawie. Składowi orzekającemu znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2009 r., lecz Sąd tego poglądu nie podziela. W ocenie składu orzekającego interes prawny gminy w niniejszej sprawie wynika z art. 86 ww. ustawy. Przepis art. 86 ust. 1 formułuje generalną zasadę podziału wpływów z opłat, o których mowa w art. 84, 85 i 85a Prawa geologicznego i górniczego. Z zasady tej wynika, że większa część tych opłat (60%) przypada gminie, na terenie której prowadzona jest działalność podlegająca opłacie. Dochody gminy z opłaty eksploatacyjnej i quasi-eksploatacyjnej (zarówno podstawowych, jak i podwyższonych) są dochodami, o których mowa w art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wniosek ten potwierdza treść art. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 ze zm.). Wpływy z opłat uregulowanych w art. 84, 85 i 85a ww. ustawy stanowią zatem mienie gminy, którym może ona swobodnie dysponować, w granicach obowiązujących przepisów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 85a ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie ze wskazanym przepisem w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Starosta w celu ustalenia czy uczestnik postępowania dokonuje nielegalnej eksploatacji kopalin na przedmiotowych działkach przeprowadził dowód z oględzin terenu. Jak wynika z akt administracyjnych powstała mapa z inwentaryzacji obiektu ze stanem na dzień [...], która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W zasobach archiwalnych brak jest materiałów pozwalających na ustalenie stanu nieruchomości przed rozpoczęciem eksploatacji kruszywa, bądź z początkowego okresu takiej działalności. Jakkolwiek sytuacja taka nie jest godna pochwały, to jednak uniemożliwia wyliczenie kubatury wyeksploatowanego kruszywa. Ma rację organ odwoławczy, że w świetle przepisu art. 85a ust. 1 Prawa geodezyjnego i górniczego dla ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej znaczenie fundamentalne ma ilość wydobytej kopaliny. Wśród wszystkich typów wykładni, wykładnia językowa odgrywa rolę podstawową. Na gruncie naszego systemu prawa, podobnie zresztą jak na gruncie innych systemów prawnych należących do kręgu civil law i common law można mówić o zasadzie pierwszeństwa wykładni językowej. Zgodnie z tą zasadą, gdy wykładnia językowa daje rezultat jasny i jednoznaczny interpretator powinien oprzeć się na wyniku wykładni językowej, a jedynie w celu jej potwierdzenia może posłużyć się wykładnią systemową i funkcjonalną. Innymi słowy należy uznać, że wszystkie przepisy winny być interpretowane literalnie, a tylko istotne racje mogłyby uprawniać do nadania im interpretacji rozszerzającej lub zwężającej. Mając to na uwadze należy uznać, że omawiany przepis nie pozostawia żądnych wątpliwości interpretacyjnych i mówi wprost o "ilości", nie dopuszczając żadnych kalkulacji szacunkowych. Tak więc w praktyce wysokość omawianej opłaty jest uzależniona od rzeczywistej ilości wydobytej kopaliny. Ustalenie ilości wydobytej kopaliny przed dniem [...] r. z uwagi na nie przeprowadzenie wcześniejszych pomiarów, jest obecnie już niemożliwe, a co za tym idzie, choć ma rację skarżąca, iż dyspozycja omawianego przepisu uzależnia określenie przedmiotowej opłaty jedynie od faktu nielegalnego wydobywania kopalin, to w chwili obecnej nie ma już możliwości ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Nie jest trafny zarzut skarżącej, iż organ administracji winien określić ilość wydobytej kopaliny za pomocą domniemań faktycznych, dowodów pośrednich, gdyż jak to zostało wyżej omówione, organy administracji nie posiadają legitymacji do takich działań. W przedmiotowej sprawie nie ma innej możliwości ustalenia ilości wydobytego kruszywa aniżeli tylko przez obmiar geodezyjny, a więc bezzasadny jest zarzut skarżącej gminy co do pominięcia przez organy administracji innych środków dowodowych. W przedmiotowej sprawie nie będzie bowiem wystarczające ustalenie, iż kopaliny były w ogóle wydobywane na przedmiotowej nieruchomości, lecz konieczne jest ustalenie dokładnej (nie szacunkowej) ilości wydobytego kruszywa, a to w odniesieniu do wydobywania kopalin przed powstaniem "stanu zerowego" nie jest możliwe. Ponadto oględziny przeprowadzone w dniu [...] r. przez Starostę, a więc w okresie tuż przed wydaniem decyzji I instancji, wykazały, że nie ma świeżych śladów prac ziemnych, a pomiar sytuacyjno - wysokościowy terenu w porównaniu z pomiarem dokonanym w czerwcu 2005r. - przyjętym jako "stan zerowy" - wyklucza eksploatację kruszywa na ww. terenie. Zebrane przez organy administracji dowody wykluczają więc możliwość eksploatacji kopalin przez właściciela działek na przedmiotowym terenie od momentu, kiedy to organy administracji w sposób wymierny mogą to ustalić, tj. od [...]., a więc od chwili sporządzenia obmiaru terenu. W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia skonstruowane zostało w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 Kpa), a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie; zawiera oba podstawowe jego elementy, a mianowicie uzasadnienie prawne, które wskazuje przepisy mające zastosowaniowe w danej sprawie oraz uzasadnienie faktyczne zawierające wskazanie faktów, na których organ nadzoru się oparł. Naruszenie natomiast przez organ odwoławczy art. 10 Kpa jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wtedy jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji gmina została zawiadomiona pismem z dnia [...] r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 Kpa. W aktach administracyjnych brak jest takiego zawiadomienia jeśli chodzi o postępowanie odwoławcze, co oznacza, że przed organem II instancji doszło do niewypełnienia dyspozycji art. 10 Kpa. Jednakże czym innym jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia wspomnianego przepisu, a czym innym zagadnienie, czy naruszenie to w każdym wypadku musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny. Warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracyjny w niniejszej sprawie miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto wymaga się aby wpływ ten był istotny. W ocenie składu orzekającego, mając na uwadze powyższe rozważania i stan faktyczny w niniejszej sprawie uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem w świetle przepisu art. 85a ust. 1 Prawa geodezyjnego i górniczego dla ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej znaczenie fundamentalne miała ilość wydobytej kopaliny, której to ilości jak wskazano wyżej nie można ponad wszelką wątpliwość ustalić. Wobec tego zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. /-/W. Długaszewska /-/M. Ławniczak /-/T.M. Geremek