III SA/Po 508/17

Dnia 9 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi J.S. na rozstrzygnięcie Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania X z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, II. zasądza od Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania X na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Uchwałą Rady Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania X, zwanego dalej Stowarzyszeniem, z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w sprawie wyboru operacji do dofinansowania oraz ustalenia kwoty wsparcia, stwierdzono, że wniosek skierowany do ponownej oceny w ramach złożonego protestu przez J.S., zwanego dalej Skarżącym, pod tytułem "[...], oznaczony nr [...], spełnił warunki oceny wstępnej, został uznany za zgodny z LSR i uzyskał [...] pkt, a tym samym nie został osiągnięty minimalny próg punktowy wynoszący [...] pkt. Wobec powyższego operacji nie wybrano do dofinansowania w ramach zakresu tematycznego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] stycznia 2017 r. Skarżący w odpowiedzi na ogłoszenie o naborze wniosków na operacje w zakresie podejmowania działalności gospodarczej w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 złożył do Stowarzyszenia wniosek o przyznanie pomocy. Uchwałą Rady Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], operacja uzyskała [...] punktów i nie została wybrana do finansowania. Pomimo stwierdzonej zgodności operacji z LSR oraz zgodności z lokalnymi kryteriami wyboru, operacja nie osiągnęła progu punktowego niezbędnego do wyboru, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Skarżący złożył protest, nie zgadzając się z oceną wniosku pod względem liczby uzyskanych punktów, w zakresie kryterium dotyczącego ochrony środowiska lub klimatu oraz kryterium uwzględniającego wkład własny wnioskodawcy, kwestionując tym samym prawidłowość oceny. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, m.in. przytaczając odpowiednie fragmenty wniosku o dofinansowanie, że planowane w ramach działalności gospodarczej działania sprzyjałyby ochronie środowiska i klimatu. Skarżący posiada odpowiednie uprawnienia geologiczne, a ze względu na formułę wniosku brak było możliwości szczegółowego opisu wszystkich planowanych działań, zatem powołał się wprost na odpowiednie ustawy i przyznane uprawnienia. Ocena w zakresie działań sprzyjających ochronie środowiska lub klimatu została przeprowadzona w sposób dowolny, w oderwaniu od treści wniosku. Skarżący wskazał ponadto, że wkład własny jest wyższy od wymaganego minimum o więcej niż [...]%. W ramach premii na rozpoczęcie działalności gospodarczej nie jest wymagany wkład własny, zatem nielogiczne jest przyznawanie punktów za wkład własny wyższy od wymaganego minimum o określony odsetek. Stowarzyszenie pismem z dnia [...] marca 2017 r. skierowanym do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego wraz z kompletem dokumentacji przekazało stanowisko Rady Stowarzyszenia stwierdzające częściową (dotyczącą wkładu własnego) zasadność protestu. W następstwie powyższego Rada Stowarzyszenia dokonała ponownej oceny wniosku, w wyniku której operacja uzyskała [...] pkt, zmieniając dotychczasową pozycję na liście projektów niewybranych. Odzwierciedlenie zmiany stanowiska Rada wyraziła uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. stwierdzając, że pomimo zgodności operacji z Lokalną Strategią Rozwoju (LSR) nadal nie osiągnęła ona minimalnego progu punktowego, gwarantującego wybór operacji do finansowania. W odniesieniu do kryterium dotyczącego ochrony środowiska lub klimatu stwierdzono, że wnioskodawca J.S. nie wykazał we wniosku wystarczających informacji, które umożliwiłyby przyznanie punktów w ramach kryterium. Tym samym stwierdzono brak zasadności protestu w tym zakresie. Zarząd Województwa Wielkopolskiego postanowił protest uwzględnić i skierować wniosek do ponownej oceny operacji w zakresie kryteriów i zarzutów, które podniesiono w proteście, o czym powiadomił Skarżącego pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu Zarząd podniósł w szczególności, że niepokojące z perspektywy sposobu przyznawania punktów określonego w uszczegółowieniu kryterium jest zachowanie Rady, dopuszczające w tym zakresie nieadekwatność punktacji. Kryterium wkładu własnego nie jest bowiem oparte o wynik uznaniowości ani subiektywne podejście oceniających, stanowi natomiast wyliczenie oparte na szczegółowo określonych danych, które z perspektywy oceny winny warunkować adekwatną punktację. Odnosząc się do kryterium ochrony środowiska lub klimatu przedstawionych przez strony, Zarząd stwierdził istotną dysproporcję w sposobie argumentacji, bowiem z jednej strony Skarżący odwołując się do przepisów prawa, swych uprawnień, zamierzeń oraz ogólnej sytuacji środowiska opisuje działania zawierające się w granicach kryterium, dla których przeciwwagą jest stanowisko Rady akcentowane jedynie twierdzeniem braku wykazania wystarczających informacji umożliwiających punktację w ramach kryterium. Zarząd Województwa Wielkopolskiego stwierdził, że ocena kryterium, a zwłaszcza jego wnikliwa analiza, winna zatem odnosić się do zamieszczonych w przedstawionej dokumentacji informacji o planowanych rozwiązaniach, ukazując koherentność zapisów lub obnażając z perspektywy kryterium jej ewidentną słabość. Ponadto, wskazując niewystarczający zakres informacji, organ zwrócił uwagę na niejednolitość podejścia oceniających do kryterium – jeden z oceniających przedstawiony we wniosku zakres informacji przyznał maksymalną punktację. Mając na względzie potrzeby przeprowadzenia przez Radę wnikliwej analizy zarzutów podniesionych w proteście Zarząd podkreślił lapidarność jej stanowiska, które w zestawieniu z przedstawioną w proteście argumentacją strony skutecznie uniemożliwia organowi rozstrzygającemu przychylenie się do decyzji Rady. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, Rada Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania X uchwałą z dnia [...] kwietnia 2017 r., wskazaną we wstępie, nie wybrała operacji do dofinansowania w ramach zakresu tematycznego. W uzasadnieniu do powyższej uchwały Rada Stowarzyszenia stwierdziła m.in., że informacje zawarte we Wniosku o dofinansowanie, proteście i piśmie Urzędu Marszałkowskiego w Poznaniu nie są w żaden sposób spójne, logicznie powiązane z kryterium LSR " Ochrona środowiska i klimatu". Powoływanie się przez Skarżącego, że kryterium zostało spełnione i przywoływanie ustaw nie jest potwierdzeniem, że to jest związane z podejmowaniem działalności gospodarczej przez Skarżącego w miejscu/adresie, w którym jest zarejestrowany podmiot. Posiadanie uprawnień nie gwarantuje jeszcze wykonywania działalności w zakresie ochrony środowiska. Jednocześnie przedmiotem zakupu są m.in. urządzenia uniwersalne, które mogą być wykorzystywane nie koniecznie w aspekcie ochrony środowiska. Kryterium zostałoby spełnione i punktacja przyznana, gdyby Skarżący przedłożył w aplikacji informacje, że w miejscu planowanej rejestracji prowadzenia działalności gospodarczej np. zaprezentował instalacje związane z OZE. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie, J.S. wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik i w związku z tym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Stowarzyszeniu oraz zasądzenie kosztów. Powyższemu rozstrzygnięciu Skarżący zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności i finansowych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 217) poprzez dokonanie przez organ oceny wniosku pod kątem spełnienia kryterium LSR "Ochrona środowiska i klimatu" w sposób od nich oderwany, na podstawie niejasnych kryteriów, jak również w sposób sprzeczny z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają przy tym w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Do ustaw szczególnych, o których mowa w ostatnio przywołanym przepisie, zaliczyć trzeba ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460, zwaną dalej ustawą w zakresie polityki spójności) jak również ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015 r., poz. 378 ze zm., zwanej dalej ustawą o rozwoju lokalnym). Na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o rozwoju lokalnym od: 1) negatywnej oceny zgodności operacji z LSR albo 2) nieuzyskania przez operację minimalnej liczby punktów, o której mowa w art. 19 ust. 4 pkt 2 lit. b, albo 3) wyniku wyboru, który powoduje, że operacja nie mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, albo 4) ustalenia przez LGD kwoty wsparcia niższej niż wnioskowana - przysługuje podmiotowi ubiegającemu się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, prawo wniesienia protestu. Protest wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 21 ust. 5 pkt 1 (art. 22 ust. 2 ustawy o rozwoju lokalnym). Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o rozwoju lokalnym do protestu stosuje się odpowiednio przepisy art. 54 ust. 2-6 ustawy w zakresie polityki spójności. Oprócz elementów określonych w art. 54 ust. 2 ustawy w zakresie polityki spójności, protest od: 1) negatywnej oceny zgodności operacji z LSR zawiera wskazanie, w jakim zakresie podmiot ubiegający się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, nie zgadza się z tą oceną, oraz uzasadnienie stanowiska tego podmiotu; 2) ustalenia przez LGD kwoty wsparcia niższej niż wnioskowana zawiera wskazanie, w jakim zakresie podmiot ubiegający się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, nie zgadza się z tym ustaleniem, oraz uzasadnienie stanowiska tego podmiotu (art. 22 ust. 4 ustawy o rozwoju lokalnym). Protest jest wnoszony za pośrednictwem LGD i rozpatrywany przez zarząd województwa. O wniesionym proteście LGD informuje niezwłocznie zarząd województwa. Wniesienie protestu nie wstrzymuje przekazywania do zarządu województwa wniosków o udzielenie wsparcia dotyczących wybranych operacji (art. 22 ust. 5 - 7 ustawy o rozwoju lokalnym). Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy w zakresie polityki spójności ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, czyli wskazania kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem oraz wskazania zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy w zakresie polityki spójności w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, w oparciu o treść art. 3 § 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu Stowarzyszenie LGD "X" w kontrolowanej sprawie nie sprostało wymaganiom wynikającym z ustawy w zakresie polityki spójności i przeprowadziło ocenę projektu w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Kontrolując zgodność z prawem oceny projektu skarżącej przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "X", sąd bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie, w ramach poszczególnych programów operacyjnych, procedur wyłaniania projektów. Wskazać trzeba, że w art. 37 ust. 1 ustawy w zakresie polityki spójności zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Szczególnego podkreślenia wymaga, że jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17, ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim a nie innym rozstrzygnięciu, np. o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł. Zatem na etapie badania sprawy (po wniesionym proteście), beneficjent powinien uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu, winien uzyskać ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą ocen. Informacja musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Tylko wówczas sąd administracyjny może odnosić się do zarzutów skargi, poznać stanowisko instytucji oceniającej projekt i ocenić, czy tak przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem. W niniejszej sprawie niewątpliwie przyznać rację należy Zarządowi Województwa Wielkopolskiego, który przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Stowarzyszeniu podkreślił lapidarność stanowiska Rady Stowarzyszenia i stwierdził istotną dysproporcję w sposobie argumentacji. Organ stwierdził również niejednolitość stanowiska oceniających. Wskazać należy, że z uchwały Rady Stowarzyszenia nie wynika, w jaki sposób przyznano Skarżącemu punkty w odpowiedniej ilości w ramach przeprowadzonej oceny, zwłaszcza w odniesieniu do lokalnych kryteriów wyboru. Uzasadnienie uchwały jest wyjątkowo lakoniczne, ograniczając się niemalże do stwierdzenia, że Rada Stowarzyszenia przyjęła odmienny od Skarżącego i Zarządu punkt widzenia. Brak uzasadnienia w zaskarżonym uchwale nie pozwala na ustalenie, czym istotnie kierował się organ oceniając spełnienie przez projekt Skarżącego poszczególnych kryteriów, czy ocena przeprowadzona została rzetelnie, a także czy oceniający posiadali odpowiednią wiedzę i kwalifikacje. Analiza skargi oraz złożonych wraz z nią dokumentów prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona ponowna negatywna ocena wniosku J.S. również uchybia obowiązującym przepisom prawa tj. art. 21 ust 5 pkt 1 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Wprawdzie ocena zawiera formalnie uzasadnienie dokonanej oceny, ale w istocie również w tym przypadku brakuje jakiegokolwiek przedstawienia argumentacji, która uzasadniałaby podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że ocena projektu winna opierć się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu np. o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł. Zatem na etapie badania sprawy (po wniesionym proteście), beneficjent powinien uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu, winien uzyskać ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą ocen. Informacja musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Tylko wówczas sąd administracyjny może odnosić się do zarzutów skargi, poznać stanowisko instytucji oceniającej projekt i ocenić czy tak przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem. Ponownie rozpatrując sprawę Stowarzyszenie dokona oceny projektu strony skarżącej z uwzględnieniem oceny wyrażonej w uzasadnieniu wyroku. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt. 1 lit. a ustawy w zakresie polityki spójności, orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 200 P.p.s.a.