III SA/Po 513/17

Dnia 28 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej określenia zasad udzielania dotacji celowych oddala skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu uchwałą z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], stwierdziła nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w sprawie określania zasad udzielania dotacji celowych z budżetu Miasta [...] na dofinansowanie kosztów wymiany źródeł ciepła w mieszkalnych budynkach jednorodzinnych lub lokalach na obszarze Miasta [...], z powodu istotnego naruszenia przepisów art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519, zwanej dalej: "p.o.ś."). Jak wynika z uzasadnienia powyższej uchwały oraz akt sprawy, przedmiotową uchwałą Rada Miasta [...] powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 400a ust. 1 pkt 5 i 21 oraz art. 403 ust. 2, 4- 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. p.o.ś. określiła zasady udzielania dotacji na inwestycje w celu poprawy efektywności energetycznej, a w konsekwencji ograniczenia emisji zanieczyszczeń pochodzących z pieców oraz kotłowni węglowych. Określając ogólne warunki ubiegania się o dotacje Rada w załączniku pn. "[...]" do uchwały wskazała podmioty mogące ubiegać się o dotację w sposób następujący: w § 1 pkt 4 " Wnioskodawcy - należy przez to rozumieć osobę fizyczną ubiegającą się o udzielenie dotacji z budżetu Miasta" w § 3 ust. 1 "Beneficjentami dotacji mogą być osoby fizyczne legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, wynikającym z prawa własności, prawa użytkowania wieczystego, ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego (w przypadkach innego prawa niż własność Beneficjent powinien posiadać i przedłożyć w Urzędzie zgodę właściciela/współwłaściciela budynku) " Jak wskazała w uzasadnieniu uchwały Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu, zwana dalej: RIO, Rada Miasta tym samym postanowiła o wykluczeniu z możliwości ubiegania się o dotacje podmioty wymienione w art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. b-d (wspólnoty mieszkaniowe, osoby prawne i przedsiębiorców) oraz podmioty wymienione w pkt 2 tego artykułu (jednostki sektora finansów publicznych będące gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi), natomiast w ocenie RIO użycie przez ustawodawcę w art. 403 ust. 4 pkt 1 p.o.ś. wyrażenia "w szczególności" należy czytać jako minimum ustawowe podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych uprawnionych do ubiegania się o przyznanie dotacji celowej. Ponadto upoważnienie zawarte w art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania (a tym bardziej ograniczania) w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego kręgu podmiotów, którym taka dotacja przysługuje z mocy ustawy, zatem Rada Miasta uchwalając zapisy § 1 pkt 4 i § 3 ust. 1 Załącznika do uchwały przekroczyła zakres powyższego upoważnienia. Jak zauważyło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, w § 18 załącznika do uchwały Rada postanowiła, iż: 1. Beneficjent zobowiązany jest, w przypadku zbycia budynku przed upływem 5 lat od dnia otrzymania dotacji, do przedłożenia oświadczenia nabywcy nieruchomości o wstąpieniu w prawa i obowiązki Beneficjenta wynikające z umowy. 2. W przypadku nieprzedłożenia na wezwanie Burmistrza oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 Beneficjent zapłaci Miastu karę umowną równą wartości udzielonej dotacji. 3. Burmistrz może odstąpić od dochodzenia kary umownej w przypadku, gdy nabywca nieruchomości będzie przestrzegał ustaleń niniejszego regulaminu. Regionalna Izba Obrachunkowa podkreśliła, że katalog spraw, do określenia których ustawodawca upoważnił radę gminy jest zamknięty, zatem rada może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została upoważniona. W świetle powyższego brak jest podstaw do regulowania przez radę w badanej uchwale sposobu postępowania w przypadku zbycia budynku przez Beneficjenta jak i ustalania okoliczności zapłaty kary umownej. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Miasto [...], reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Aktowi RIO skarżący zarzucił obrazę: 1. art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. p.o.ś., która miała wpływ na treść Uchwały, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy nie ma kompetencji do ustalania, a tym bardziej ograniczania, w uchwale w sprawie udzielenia dotacji celowej z budżetu gminy kręgu podmiotów, którym taka dotacja przysługuje z mocy ustawy i w konsekwencji stwierdzenia, że Rada Miasta [...] w uchwale z dnia 21 marca 2017 r. przekroczyła zakres upoważnienia zawartego w art. 403 ust. 5 p.o.ś., czym naruszyła ten przepis w sposób istotny, co z kolei skutkowało stwierdzeniem nieważności tej uchwały, 2. art. 403 ust. 5 p.o.ś., która miała wpływ na treść uchwały, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta [...] nie była upoważniona do uregulowania w uchwale z dnia 21 marca 2017 r. sposobu postępowania w przypadku zbycia budynku przez beneficjenta dotacji oraz związanej z tym kary umownej, tj. postanowień zawartych w § 18 załącznika do ww. uchwały, i w konsekwencji stwierdzenia, że przekroczyła zakres upoważnienia zawartego w art. 403 ust. 5 p.o.ś., czym naruszyła ten przepis w sposób istotny, co z kolei skutkowało stwierdzeniem nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że zwrot "w szczególności" oznacza, że katalog podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych ma charakter otwarty, zatem rada gminy może w uchwale określić beneficjentów dotacji i wskazać wszystkie podmioty określone w tym przepisie, tylko niektóre z nich lub rozszerzyć katalog podmiotów i wskazać jeszcze inne ich kategorie. Wykładnię taką potwierdza treść art. 403 ust. 6 p.o.ś. Ponadto samo kolegium potwierdziło, że art. 403 ust. 4 p.o.ś. obejmuje przykładowe kategorie podmiotów. Z przedmiotowej uchwały Rady Miasta wynika również, że dotacje będą stanowiły uzupełnienie innego programu. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska nie wskazano, by dotacja celowa miała być udzielana wszystkim podmiotom wskazanym w art. 403 ust. 4 ustawy. Ograniczenie adresatów dotacji nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości, bowiem w każdym przypadku, gdyby jakakolwiek pomoc udzielana była tylko określonym podmiotom – dochodziłoby do jej naruszenia. Rada gminy była również uprawniona do uregulowania w uchwale kwestii sposobu postępowania w przypadku zbycia budynku przez beneficjenta dotacji oraz związanej z tym kary umownej, co wynika z art. 403 ust. 4 i 5 p.o.ś. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., określanej dalej: "p.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie spór sprowadza się zasadniczo do dwóch kwestii, tj. po pierwsze możliwości zawężenia kręgu podmiotów, którym może być udzielona dotacja celowa, a wskazanych w art. 403 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519), a ponadto możliwości regulowania przez radę gminy sposobu postępowania w przypadku zbycia budynku przez Beneficjentów oraz ustalania okoliczności zapłaty kary umownej. Rozważając w pierwszej kolejności kwestię określenia kręgu podmiotów, którym może być udzielona dotacja celowa wskazać należy, że w ocenie Sądu, rada gminy może ustanawiać dotację celową z art. 403 ust. 4 p.o.ś. nie tylko dla wszystkich podmiotów wskazanych w tym przepisie, ale również dla poszczególnych kategorii tych podmiotów. Nie ma zatem problemu, by regulowana dotacja obejmowała inwestycje realizowane wyłącznie przez osoby fizyczne, albo wyłącznie przez wspólnoty mieszkaniowe, lub wyłącznie przez jednostki sektora finansów publicznych będące gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi, czy też przez przedsiębiorców. Trzeba bowiem zauważyć, że z treści art. 403 ust. 5 p.o.ś. wynika kompetencja organu stanowiącego do określenia zasad udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Z przywołanego przepisu wynika zatem, że to uchwała rady gminy (powiatu) określa zasady udzielania dotacji. Ustawodawca wskazał jednocześnie, że mają one obejmować w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania, czyli przedmiot dotacji oraz tryb ich udzielania. Oznacza to, że elementy te muszą znaleźć się w uchwale. Niemniej jednak, aby uchwała mogła wywoływać skutki, czyli w pełni określać zasady udzielania dotacji, musi również obejmować stronę podmiotową, czyli jej adresata. W tym zakresie ustawodawca podał w art. 403 ust. 4 p.o.ś. przykładowe kategorie podmiotów do których taka uchwała może zostać skierowana, czyli beneficjentów dotacji. Za przyjęciem tezy, że stanowi to jedynie przykładowe wskazanie podmiotów, przemawia użycie sformułowania "w szczególności" oraz oddanie do kompetencji rady gminy możliwości udzielenia tym podmiotom dotacji. Tym samym właściwa rada gminy może udzielić dotacji wszystkim podmiotom wskazanym w tym przepisie, bądź też kierując się własną polityką w tym zakresie, jedynie niektórym uznając, że pozostałe podmioty określonej pomocy nie wymagają. Takie przykładowe wskazanie oznacza również, że właściwy organ może wskazywać inne jeszcze kategorie podmiotów, które nie zostały wymienione w tym przepisie. Tym samym rada gminy może dokonać wyboru podmiotów wskazanych w ust. 4, w tym w punkcie 1 tego przepisu, jak również wskazać inne podmioty, które przez ustawodawcę nie zostały przykładowo podane. Niezbędnym minimum, jakie powinno się w uchwale znaleźć, są kryteria do dofinansowania lub sfinansowania zadań w zakresie ochrony środowiska, tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji oraz sposób jej rozliczenia. Nie oznacza to jednak, że w podjętej uchwale nie mogą być wprowadzone również bardziej szczegółowe rozwiązania. Na taką możliwość wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w art. 403 ust. 5 p.o.ś. zwrotem "w szczególności". Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w dotychczasowym orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2014 r., sygn.. akt I SA/Kr 1656/14, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn.. akt II GSK 954/15). Jakkolwiek podkreślenia wymaga, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając uchwałę na zasadzie art. 403 ust. 4 p.o.ś. nie może modyfikować (zawężać) kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, wynikających z tych przepisów, bowiem, w ocenie Sądu, takie działanie stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), poprzez wykroczenie poza granicę upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego – wskazać należy, że takie ograniczenie nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Zasadnie w tym zakresie RIO wskazało, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ samorządu terytorialnego wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Dlatego za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Przechodząc do drugiego z zarzutów, wskazać należy przede wszystkim, że organ stanowiący podejmujący akty prawa miejscowego obowiązany jest działać ściśle w granicach upoważnienia ustawowego. Nie jest upoważniony do regulowania tego, co już zostało uregulowane w trybie ustawy, ani też do wykraczania poza zakres upoważnienia ustawowego, określonego w wyżej cytowanym art. 403 ust. 5 p.o.ś. Zgodnie z zasadą legalizmu, o której stanowi przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasady tej wynika zatem, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może podejmować uchwały tylko wtedy, gdy istnieje przepis prawa uprawniający go do takiego działania. Warunkiem zgodności z prawem jest nie tylko przestrzeganie przez ten organ zakresu własnych kompetencji, wymaganej procedury, ale także zgodność aktu z dyspozycją prawa materialnego. Ponadto w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1997 r. (sygn. akt III SA 534/96), do działalności organów samorządu terytorialnego nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Zapis uchwały w sposób istotny narusza dyspozycję art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, w zw. z art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1870, zwanej dalej: u.f.p.). Z art. 403 ust. 5 ustawy P.o.ś. wynika uprawnienie dla rady gminy do ustalenia zasad udzielania dotacji celowej oraz sposobu jej rozliczania. Zgodnie natomiast z treścią art. 252 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w punkcie 1 lub 2. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasady zwrotu dotacji, a tym bardziej "kary umownej równej wartości udzielonej dotacji", nie mieszczą się w pojęciach: "zasady udzielania" oraz "sposób rozliczania" dotacji celowej, wskazanych w art. 403 ust. 5 P.o.ś. Zasady i terminy zwrotu dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały ściśle określone w art. 252 u.f.p. i dlatego nie ma konieczności odrębnego ich uregulowania i powielania w aktach prawa miejscowego. Tego typu unormowania zawarte w prawie miejscowym są niedopuszczalne, jako sprzeczne z intencją ustawodawcy uzewnętrznioną w treści delegacji ustawowej. W delegacji ustawowej ustawodawca przenosi bowiem prawo do wykonywania tylko wyraźnie określonej części swoich kompetencji na inny organ, a nie zezwala na powtórne lub odmienne uregulowanie kwestii należących do jego imperium. W powyższej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jednomyślnie prezentuje stanowisko, że za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie regulacji ustawowej bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II Sa/Ka 1831/02 i z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II Sa/Ka 508/02 oraz z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu zasadnie stwierdziła nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w sprawie określania zasad udzielania dotacji celowych z budżetu Miasta [...] na dofinansowanie kosztów wymiany źródeł ciepła w mieszkalnych budynkach jednorodzinnych lub lokalach na obszarze Miasta [...], z powodu istotnego naruszenia przepisów art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.