III SA/Po 517/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Katarzyna Wolna-Kubicka (spr.) Protokolant: ref. staż. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi E. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia[...] marca 2006 r., Nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. N. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/K. Wolna-Kubicka /-/ M. Kosewska /-/ M. Górecka WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] marca 2006r nr [...]– wydaną na podstawie art. 104 kpa i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.) –Burmistrz Gminy i Miasta P. odmówił wymeldowania G. i A. O. oraz M. L. z synem W. L. z miejsca pobytu stałego w miejscowości P. ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, iż o wymeldowanie G. i A. O. oraz M. L. z synem W. L. z miejsca pobytu stałego w miejscowości P. ul. [...] wystąpiła E. N. . Informując m. inn, że G. i A. O. nie mieszkają w P. przy ul. [...] od dnia [...].10.2005r, a M. L. z synem W. L. od dwóch lat. Wyprowadzając się osoby te nie dokonały wymeldowania z miejsca stałego pobytu, a obecne miejsce ich zamieszkania nie jest znane. Organ administracji w toku postępowania wyjaśniającego ustalił w Centralnym Biurze Adresowym MSWiA w Warszawie, że miejscem pobytu G. i A. O. oraz M. L. z synem W. L. jest budynek zlokalizowany w P. przy ul. [...] ale z wywiadu Policji w P. wynika, że G. i A. O. mieszkają w P. przy ul. [...], a M. L. z synem w W. przy ul. [...] . W/w opuścili miejsce pobytu stałego ze względu na to, że nie posiadali podstawowych warunków do egzystencji. Kanalizacja podłączona do ich posesji była niedrożna, a właściciel zabronił usunąć awarię. W budynku nadal znajdują się jednak meble, sprzęt gospodarstwa domowego i rzeczy osobiste. G. O. jest synem E. N. , A. O. synową, a M. L. jest córką A... G.i A. O. oraz M. L. z synem W. L. nie przebywają w miejscu pobytu stałego , gdyż sytuacja rodzinna ich do tego zmusiła. W budynku jest niedrożna kanalizacja, właścicielka – E. N. - wyłącza im wodę i energię elektryczną. Opuścili oni miejsce pobytu stałego tylko z tych powodów i tylko na okres zimowy . Pismem z dnia [...] marca 2006r E. N. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu E. N. zarzuciła organowi błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że G. i A. O. oraz M. L. z synem W. L. wyprowadzili się z budynku przy ul. [...]z jej powodu. Gdy faktycznie G. i A. O. wyprowadziła się dwa lata temu kiedy jej konkubent znalazł się w zakładzie karnym. G. i A. O. wyprowadzili się również dobrowolnie. E. N. zaprzeczyła, iżby utrudniała im zamieszkiwanie, poprzez wyłączanie prądu i wody. Powodem konfliktów między stronami był fakt, że G. O. został zobowiązany przez sąd do uiszczanie na rzecz córki, dla której E. N. z mężem są rodziną zastępczą, alimentów. Decyzją nr [...] z dnia 24 kwietnia 2006 r. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia wynikające z postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji i jego wnioski prawne. Powołując się na przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ II instancji stwierdził, że decyzję o wymeldowaniu podejmuje się wobec osoby, która nie tylko nie zamieszkuje w lokalu ale mieszkanie opuściła na stałe. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można zaś uznać, że G. i A. O. oraz M. L. z synem W. dobrowolnie na stałe opuścili lokal przy ul. [...] w P. . Pismem z dnia [...] maja 2006 r E. N. zaskarżyła decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W treści skargi skarżąca podniosła, że policja ani pracownicy urzędu gminy nie sprawdzili czy w spornym budynku faktycznie znajdują się meble i sprzęt AGD należące do uczestników postępowania. Przez okno widać natomiast , że mieszkanie jest puste. Uczestnicy postępowania nie interesują się lokalem i nie zamierzają do niego powrócić. Od czasu wyprowadzenia się byli w nim tylko raz - jesienią 2005r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i powołując się na argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialno - prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.). Zgodnie z treścią przepisu art. 15 ust. 2 tej ustawy wystarczającą podstawę do wymeldowania danej osoby stanowi faktyczne opuszczenie przez nią miejsca stałego pobytu . Pobyt stały w danym lokalu oznacza zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania, z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym prowadzenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz w zw. z art. 25 kc). Zamiar stałego pobytu musi być określony na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. ( porównaj wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.05.2001V SA 1496/00 LEX nr 54454). Jak wynika z powyższego dla wydania rozstrzygnięcia konieczne jest przeprowadzenie stosownego postępowania administracyjnego zgodnego z naczelnymi zasadami takiego postępowania, którymi są zasada praworządności określona w art. 6 kpa, zasada prawdy obiektywnej, określona w art. 7 kpa, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy oraz zasada czynnego udziału strony w postępowaniu określona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organ administracji zobowiązany jest zagwarantować stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz zagwarantować stronie przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpatrywanej sprawie, na skutek wątpliwości które pojawiły się w związku z wnioskiem E. N. o wymeldowanie uczestników postępowania, zasadnie organy administracji przyjęły, iż konieczne jest ustalenie w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, czy uczestnicy postępowania opuścili sporny lokal dobrowolnie i czy wyprowadzając się nie mieli zamiaru do niego powrócić. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż organy ewidencyjne zbyt arbitralnie stwierdziły istnienie przesłanek skutkujących odmową wymeldowania G. i A. O. oraz M. L. z synem W. L. z miejsca pobytu stałego w miejscowości P. ul. [...] Wątpliwość budzi w szczególności oparcie swojego rozstrzygnięcia jedynie na wywiadzie policyjnym, z którego wynikało, że uczestnicy postępowania opuścili miejsce stałego pobytu, nie z własnej woli i z zamiarem powrotu. Wywiad ten został przeprowadzony na polecenie organu I instancji i z akt nie wynika na jakiej podstawie policja uzyskała te informacje. Niewątpliwie organy winny przeprowadzić na tę okoliczność szersze postępowanie dowodowe m. inn. przeprowadzić dowód z oględzin i zeznań świadków , czego jednak nie uczyniły ograniczając się jedynie do wydania orzeczenia na podstawie wywiadu policyjnego. Brak przeprowadzenia przez organy administracji wszechstronnego postępowania dowodowego w tym zakresie, uzasadnia zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z treści art. 7 kpa organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena czy dana okoliczność została udowodniona winna być wynikiem analizy całokształtu materiału dowodowego. W toku postępowania organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczać jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W myśl art. 80 kpa organ winien dokonać oceny czy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały udowodnione. Jedną z zasad postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest jednak oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (patrz wyrok NSA, z dnia 13 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2160/98, LEX nr 43969). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (patrz wyrok NSA, z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji oceny dowodów i okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy decyzje w przedmiotowej sprawie jako wydane z takim naruszeniem prawa nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Ze względu na te okoliczności, Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarga okazała się uzasadniona również z przyczyny, której nie zarzucała skarżąca. Sąd dopatrzył się bowiem w działaniu organów administracyjnych pierwszej i drugiej instancji jeszcze jednego naruszenia przepisów postępowania o istotnym charakterze, a mianowicie art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, chyba, że załatwienie danej sprawy nie cierpi zwłoki za względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa). Zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie prawo strony do zajęcia stanowiska wobec całości zebranych w sprawie dowodów i żądań koreluje z kategorycznym obowiązkiem leżącym po stronie organu prowadzącego postępowanie i polegającym na konieczności pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia oraz na wstrzymaniu się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia tego oświadczenia. Termin zakreślony stronie do zapoznania się z dowodami winien być przy tym terminem realnym, umożliwiającym danie stronie odpowiedniego czasu do ustosunkowania się do tegoż materiału dowodowego. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu pouczenia strony przez organ o przysługującym jej prawie stanowi zatem o naruszeniu przez ten organ obowiązku ustalonego w art. 10 § 1 kpa (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 84 - 86, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, str. 163 - 164 i R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005, str. 56 – 57 oraz wyrok NSA, z dnia 5 kwietnia 2001r., II S.A. 1095/00, LEX nr 53441, wyrok NSA, z dnia 6 października 2000r., V S.A. 316/00, LEX nr 50116 i wyrok NSA, z dnia 10 grudnia 1997r., I S.A./Gd 409/96, Biuletyn Skarbowy 1998/2/16). Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest przy tym uznawane za kwalifikowaną wadę procesową, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania - określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa – i to niezależnie od tego, czy takie naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu stwierdzić nie można. Ta okoliczność ma charakter formalny w tym sensie, iż sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód wznowienia. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie żąda bowiem stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony, czy stwierdzenia, iż udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 647 oraz wyrok NSA, z dnia 1 lipca 1997 r., IV S.A. 595/99, LEX nr 47888 i wyrok NSA, z dnia 26 stycznia 1999 r., III S.A./Po 979/98, LEX nr 39458). W aktach przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził brak dowodów na okoliczności pouczenia stron o ich prawie do wypowiedzenia się w wyznaczonym terminie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dotyczy to zarówno postępowania toczącego się przed Burmistrzem Gminy i Miasta P. , jak i organem odwoławczym. Załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 kpa. W sytuacji gdy w postępowaniu występują dwie strony o spornych interesach przyjęcie, iż tylko ta, której wniosek załatwiono pozytywnie, ma przymiot strony, naruszałoby zasadę równości procesowej stron (patrz wyrok NSA, z dnia 2 lutego 2001 r., I SA 1479/99, LEX nr 54176). A zatem obowiązek wynikający z art. 10 kpa winien zostać realizowany wobec wszystkich stron postępowania administracyjnego. Sąd uznał zatem, iż organy pierwszej i drugiej instancji dopuściły się naruszenia prawa (art. 10 § 1 kpa) stanowiącego podstawę do wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a ponadto naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej powinny przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe uzyskując kolejny wywiad środowiskowy z którego będzie wynikać z jakich źródeł korzystano uzyskując zawarte w wywiadzie informacje lub winny przesłuchać w charakterze świadków sąsiadów, zajmujących domy w bezpośrednim sąsiedztwie, a także osób u których uczestnicy postępowania aktualnie przebywają. Konieczne będzie też przeprowadzenie oględzin opuszczonego lokalu, w celu ustalenia czy faktycznie znajdują się tam meble, rzeczy osobiste i sprzęt AGD uczestników postępowania, czy też nie. Organ administracji winien przy tym przeprowadzić postępowanie zgodnie z wymogami procesowymi, zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta P. jako nie odpowiadające prawu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), orzekając jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . W przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono z mocy art. 152 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ K. Wolna-Kubicka /-/ M. Kosewska /-/ M. Górecka K.P.d