III SA/Po 52/21

Dnia 8 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Szymon Widłak WSA Mirella Ławniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 roku sprawy ze skargi K. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] września 2020 r. nr [...] K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymującą – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 31 zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej jako ustawa COVID-19) - w mocy decyzję z dnia [...] września 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19. Organ wskazał, że zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień, maj 2020 r. nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r. Według danych zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wnioskodawca nie złożył deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za maj 2020 r. w ustawowym terminie. Organ wskazał, że decyzja z dnia [...] września 2020 r. została wydana zgodnie z prawem. Powyższą decyzję zaskarżyła strona, stwierdzając, że spełnia warunki do otrzymania zwolnienia z opłacenia składek. Jej zdaniem deklaracje rozliczeniowe zostały złożone w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w nich uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, zważywszy zwłaszcza na aktualną sytuację epidemiczną oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały dodatkowo uprzedzone pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., co dało im możliwość zajęcia ewentualnego dalszego stanowiska w sprawie. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2020 r. naruszają prawo. W niniejszym przypadku organ przyjął, że skarżący nie złożył dokumentów rozliczeniowych za miesiąc maj 2020 r. w wymaganym terminie do [...] czerwca 2020 r. Uznał zatem, że skarżącemu nie przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania składek. W myśl art. 31 zo ustawy COVID-19 prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek przysługuje osobom prowadzącym jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotom zatrudniającym nie więcej niż 49 ubezpieczonych, duchownym oraz spółdzielniom socjalnym. Art. 31 zq ust. 1, 2 i 3 ustawy COVID-19 wprowadza obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych; przesłanek do dokonania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Z kolei stosownie do treści art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W ustawie z dnia [...] października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm., dalej jako u.s.u.s.), w art. 47 uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. Podkreślić należy, że nie ma możliwości zwolnienia od obowiązku płacenia składek, bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. W u.s.u.s. jest uregulowana kwestia zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc. Rozstrzygnięcie kwestii deklaracji rozliczeniowej jest związane ze stosowaniem prawa materialnego. Bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne za dany okres nie jest możliwe zwolnienie z płacenia składek. Ponadto należy wskazać, że termin do złożenia deklaracji rozliczeniowej ma charakter materialnoprawny. Terminy materialnoprawne mogą być przywrócone przepisem ustawy, a przez organ administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. Przywrócone mogą być zatem jedynie terminy proceduralne, mające zarówno charakter terminów ustawowych, jak i terminów wyznaczanych. Właściwym trybem dla rozpoznawania wniosków o przywrócenie terminów bez względu na ich charakter jest przepis art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a. - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 645/17). Podkreślić przy tym należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Należało to podkreślić, ponieważ o uchyleniu decyzji Zakładu przesądziły stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł w postępowaniu organu istotne naruszenie art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, lex nr 3162873). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2001r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, lex nr 3162873). Mimo tego organ nie udzielił stronie przed dniem [...] czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakującego dokumentu rozliczeniowego. Potem zaś wydał decyzję odmowną. Zwrócić również należy uwagę, że w niniejszym postępowaniu skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, lex nr 3162873). Tym samym, w ocenienie Sądu, doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. przez organ. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał jej do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować skarżącego, że bez złożenia brakujących dokumentów jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jego wniosku. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed [...] czerwca 2020r., wówczas skarżący miałby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Organ winien zweryfikować, czy wniosek jest kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na skutek takiego działania organu doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, z dnia 11 lutego 2021r. sygn. akt I SA/Sz 864/20, dostępne w bazie CBOSA). Tymczasem z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że organ I instancji przed wydaniem decyzji odmownej ani nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), ani tym bardziej nie wyjaśnił jej przesłanek (takich jak wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych), które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. uniemożliwiło zatem skarżącemu uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez niego dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jego prawo do uzyskania zwolnienia i w konsekwencji pozbawiło skarżącego prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych za maj 2020 r. (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, lex nr 3162873 ). Reasumując, wskazać należy, że ponownie rozpatrując sprawę, zgodnie z wyżej wskazanymi zasadami procedury administracyjnej, organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję, rozważając czy na podstawie posiadanych z urzędu dokumentów zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2020 r.