III SA/Po 532/14

Dnia 26 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy i Miasta Nowe S. z dnia ... marca 2013 r. nr ... w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty 1. stwierdza nieważność § 4 uchwały Rady Gminy i Miasta Nowe S. z dnia ... marca 2013 roku ..., 2. stwierdza, że § 4 zaskarżonej uchwały nie może być wykonany. Rada Gminy i Miasta ...podjęła w dniu ... marca 2013 r. uchwałę nr ... w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty, w której powołując się na przepisy art. 6k, art. 6i pkt 1 i art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), ustaliła stawkę opłaty oraz wprowadziła zwolnienie z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Otóż, w § 4 tej uchwały Rada Gminy i Miasta ... postanowiła, że zwolnieniu od wskazanej opłaty podlega czwarte i kolejne dziecko w rodzinie zamieszkującej daną nieruchomość do ukończenia 18 roku życia, a w przypadku dzieci kontynuujących naukę – przez okres jej trwania, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia. Uchwałą z dnia 3 lipca 2013 r., nr..., Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w ... na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 07 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) i art. 91 ust. 1 ustawy z dna 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdziło nieważność § 4 uchwały Rady Gminy i Miasta ... nr ... z dnia 06 marca 2013 r., jako sprzecznej z art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w zakwestionowanym przepisie uchwały ustanowiono zwolnienie podmiotowe w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepis art. 6k ust. 4 u.c.p.g. przesądza zaś o tym, że gmina jest uprawniona jedynie do zwolnienia przedmiotowego w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a więc zwolnienia, które może dotyczyć jedynie odpadów komunalnych. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 928/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w ... z dnia .. lipca 2013 r., nr ... Sąd stwierdził, że wskazana uchwała została wydane na podstawie niekonstytucyjnego przepisu art. 6k u.c.p.g. Przepis ten był bowiem przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, uznał, że art. 6k ust. 4 u.c.p.g., w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji RP. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma norma intertemporalna nakazująca stosowanie prawa obowiązującego w chwili wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, mająca pierwszeństwo przed zasadą tempus regit actum (art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 6k u.c.p.g., a więc przepisu, który leżał u podstaw wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, obowiązkiem Sądu było uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. Zostało ono bowiem wydane na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Równocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego było jedynie rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie poprzedzająca je uchwała jednostki samorządu terytorialnego. W postępowaniu tym Sąd nie był uprawniony do orzekania o zgodności z przepisami prawa uchwały Rady Gminy i Miasta ... z dnia ... marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty. Sąd podkreślił, że fakt uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie przesądzał o zgodności z prawem powołanej powyżej uchwały, która może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie innych, dostępnych środków prawnych. W rezultacie powyższego Regionalna Izba Obrachunkowa w ...wniosła na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę Rady Gminy i Miasta ... z dnia ... marca 2013 r., nr ..., w części dotyczącej § 4 tej uchwały, żądając stwierdzenia nieważności tego przepisu. W uzasadnieniu wskazano, że regulacja wprowadzona we wskazanym przepisie § 4 uchwały Rady Gminy nie tylko została uchwalona na podstawie przepisu uznanego w określonym zakresie za niekonstytucyjny, ale wykroczyła poza wynikające z niego upoważnienie ustawowe, wprowadzając niedozwolone przez ustawodawcę zwolnienie podmiotowe. Organ zwrócił uwagę na zasadę, zgodnie z którą rada gminy, podejmując uchwały, zobowiązana jest do ścisłego przestrzegania delegacji ustawowej uprawniającej ją do tego typu działania. Zasada ta wynika z Konstytucji, m.in. z jej art. 94. Zasady tej można dopatrzyć się także w przepisach niższej rangi, w tym w § 115 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który stosuje się do aktów prawa miejscowego w związku z odesłaniem zawartym w § 143 tego rozporządzenia. Według stanowiska strony skarżącej, skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 6k u.c.p.g., a więc przepisu, który stanowił podstawę uchwalenia przepisu § 4 uchwały nr XXX/228/2013 Rady Gminy i Miasta ... z dnia ...marca 2013 r., wprowadzającego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zasadnym jest stwierdzenie nieważności w części wskazanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta ... wniósł o jej oddalenie. Według organu, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niekonstytucyjność przepisu, z jednoczesnym odroczeniem utraty mocy obowiązującej, nie obliguje Sądu automatycznie ani do dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu, ani do odmowy stosowania takiego przepisu, z uwagi na obalenie domniemania jego konstytucyjności. Niezależnie od tego, w ocenie organu, zastosowane przez Gminę i Miasto .... zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie miało charakteru podmiotowego, w jakikolwiek sposób nie ograniczało ono kręgu podmiotów zobowiązanych do jej ponoszenia. Zastosowane zwolnienie miało zaś charakter przedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, Sąd stwierdził, że uchwała Rada Gminy i Miasta ... z dnia ... marca 2013 r., nr ..., w zaskarżonym zakresie narusza w sposób istotny obowiązujące prawo. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.c.p.g., utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.). Stosownie do art. 6j ust. 1, 2 i 2a u.c.p.g., w przypadku nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego – oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W przypadku nieruchomości zamieszkałej przez mieszkańców rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Według art. 6k ust. 1 i 4 u.c.p.g., rada gminy dokona w drodze uchwały wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty. Ustawa dopuszcza przy tym stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Określając warunki opłat zgodnie z określoną metodą z art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., rada gminy może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria, lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Jak wynika z przytoczonych przepisów prawnych gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zaś właściciele takich nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Opłata stanowi iloczyn stawki i parametru wynikającego z metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Parametry zostały określone w ustawie. Należą do nich: liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, ilość zużytej wody z danej nieruchomości, powierzchnia lokalu mieszkalnego, gospodarstwo domowe. Rada gminy w drodze uchwały dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty spośród metod wyżej wymienionych i ustala stawkę opłaty. Stawki mogą zostać zróżnicowane w zależności od: powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, rodzaju zabudowy. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 6k ust. 4 u.c.p.g., w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego oraz dopłat dla właścicieli nieruchomości, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji RP. Przepis ten we wskazanych zakresach utraci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że – wbrew twierdzeniom Burmistrza Gminy i Miasta ... – Rada Gminy i Miasta No...nie ustanowiła w § 4 uchwały nr ... z dnia ... marca 2013 r. zwolnienia przedmiotowego od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stąd w niniejszym przypadku nie może być mowy o konieczności uwzględnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12. Brzmienie wskazanego przepisu uchwały wskazuje natomiast expressis verbis na wdrożenie zwolnienia podmiotowego od tej opłaty, które dotyczy: "(...) czwartego i kolejnego dziecka w rodzinie zamieszkującej daną nieruchomość do ukończenia przez nie 18 roku życia, a w przypadku dzieci kontynuujących naukę – przez okres jej trwania, nie dłużej niż do ukończenia 25 roku życia" (§ 4 uchwały nr ...). Wprowadzając zwolnienie w odniesieniu do wymienionych w zakwestionowanym przepisie podmiotów, organ gminy ustanowił wyraźne kryteria podlegania temu zwolnieniu, związane immanentnie z wiekiem oraz sytuacją życiową czwartego i kolejnego dziecka w rodzinie zamieszkującej określoną nieruchomość. W ocenie Sądu, podmiotowy charakter omawianego zwolnienia nie budzi zatem wątpliwości. Należy podkreślić, że analizowany przepis art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nie zezwala na wprowadzenie zwolnienia podmiotowego od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Co więcej, przepis ten nie upoważnia rady gminy do ustalenia dodatkowych kryteriów różnicowania opłaty. W konsekwencji, wprowadzenie przez Radę Gminy i Miasta .... w zaskarżonej uchwale zwolnienia podmiotowego od wskazanej opłaty nie mieści się w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. W związku z powyższym należy uznać, że Regionalna Izba Obrachunkowa w ... zasadnie stwierdziła, że przepis § 4 uchwały nr ... Rady Gminy i Miasta ... z dnia .....marca 2013 r. w sposób istotny narusza przepis art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Mając na uwadze powyższe, skoro zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z obowiązującym prawem, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekł, jak w punkcie I sentencji. W przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały w części Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 152 p.p.s.a.