III SA/Po 54/21

Dnia 11 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi A. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. z dnia [...] listopada 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowa prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") [...] decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A. F. (dalej: "strona") od decyzji z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień 2020 r., utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Strona, jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, wystąpiła do ZUS z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za siebie za okres od marca do maja 2020 r. ZUS [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], powołując się na art. 31zo ust. 2 i 4 oraz art. 31zq ust. 3 i 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"), odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, za miesiąc kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2020 r. ZUS powołał się także na art. 47 ust. 1, ust. 2g w zw. z art. 18c ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") i wskazał, że analiza danych zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym Zakładu potwierdza, że jako osoba deklarująca opłacanie niższych składek na ubezpieczenie społeczne (mała działalność gospodarcza plus – MDG+) strona: - złożyła deklarację rozliczeniową ZUS DR2 (z zakresu 40-49) na rok 2020 w dniu [...] sierpnia 2020 r., to jest po ustawowym terminie, - złożyła deklarację rozliczeniową ZUS DRA za luty 2020 r. w dniu [...] sierpnia 2020 r., to jest po ustawowym terminie, w konsekwencji czego nie zostały sporządzone poprawne deklaracje rozliczeniowe z urzędu na kolejne miesiące, - złożyła deklarację rozliczeniową ZUS DRA za objęty decyzją miesiąc w dniu [...] sierpnia 2020 r., to jest po ustawowym terminie. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją, powołując się na trudną sytuację związaną z pandemią COVID-19. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, zważając na koniecznością rozpoznania tej sprawy, a także uwzględniając aktualną sytuację epidemiczną, jak również brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zaskarżona decyzja ZUS [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy COVID-19. W art. 31zo i nast. tej ustawy przewidziano zwolnienie z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed [...] kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Jak stanowi art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zgodnie zaś z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do [...] czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. ZUS w zaskarżonej decyzji odmówił skarżącej zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Organ rentowy uznał, że skarżąca nie złożyła we wskazanym w ustawie terminie, to jest do [...] czerwca 2020 r., deklaracji rozliczeniowych ZUS DR2 oraz ZUS DRA. Dokumentację rozliczeniową skarżąca złożyła dopiero [...] sierpnia 2020 r. Okoliczności tych – złożenia wymaganych dokumentów po terminie – skarżąca nie kwestionuje. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją – z mocy art. 180 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 123 u.s.u.s. – mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które przewidują m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, a więc dotyczyć wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu tak zebranego materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 K.p.a., w tym w jego § 3. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W realiach kontrolowanej sprawy – uwzględniając akta administracyjne, w oparciu o które tut. Sąd wydaje wyrok (por. art. 133 § 1 P.p.s.a.), a w których nota bene brakuje nawet deklaracji rozliczeniowych, jakie miały być przekazane przez skarżącą – strona na żadnym etapie postępowania nie otrzymał od Zakładu informacji o braku przesłania w terminie dokumentów rozliczeniowych. Trudności związane z realizacją obowiązków organu rentowego wynikające ze specyfiki okresu pandemii (duża ilość spraw, ograniczenie funkcjonowania urzędów, stres związany z sytuacją) nie mogą usprawiedliwiać zaniechań organu, obciążając ich skutkami jedynie skarżącą. W ocenie tut. Sądu w sprawie tej doszło do istotnego naruszenia art. 9 K.p.a. Wskazać bowiem należy, że w następstwie złożenia przez skarżącą wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym – kierując się wyrażoną w art. 9 K.p.a. zasadą – organ rentowy powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien w rozsądnym terminie udzielić skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Z akt sprawy wynika, że organ nie wyjaśnił skarżącej – przed [...] czerwca 2020 r. – że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakujących deklaracji rozliczeniowych, ograniczając się wyłącznie do wydania wobec skarżącej decyzji odmownej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści przez nią żądanej (zob. wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, dostępny w CBOSA, na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (zob. teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Należy dodać, że art. 9 K.p.a. zobowiązuje organ rentowy do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 K.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 K.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 79a § 1 K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Jak wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS (www.zus.pl) – ZUS od [...] maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach Zakładu, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ powinien był realizować – od [...] maja 2020 r. – uregulowaną w przywołanym powyżej art. 10 K.p.a. zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. W ocenie Sądu w sprawie doszło także do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, CBOSA). Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej ZUS umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało – wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed [...] czerwca 2020 r., wówczas skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i – w razie konieczności – przedstawić wymaganą dokumentację. Organ rentowy powinien był o to zadbać. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 K.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 K.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 K.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. Na dodatkową uwagę zasługuje to, że z informacji znanych tut. Sądowi z urzędu – z analogicznych spraw ze skarg na decyzje Zakładu – wynika, że organ rentowy mógł informować co najmniej niektórych z płatników składek o braku wymaganych deklaracji rozliczeniowych. Konieczne wobec tego staje się zwrócenie uwagi na zasadę równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W świetle konstytucyjnie chronionej zasady równości niedopuszczalna staje się zatem sytuacja, w której część podmiotów ubiegających się o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek była informowana przez Zakład o konieczności przedłożenia w ustawowym terminie deklaracji rozliczeniowych, a pozostała część żadnej informacji w tym względzie od organu nie otrzymała. W świetle poczynionych rozważań uznać trzeba, że wykazane powyżej naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z naruszeniem wskazanych przepisów, Zakład weźmie pod uwagę, że niezależnie od dokonanych w tym zakresie ustaleń, nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie, organ rozstrzygnie na korzyść skarżącego, stosownie do art. 81a K.p.a., mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony, to jest pominie brak wpływu dokumentów do ZUS do [...] czerwca 2020 r. jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Ewentualnie biorąc pod uwagę obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 organ zawiadomi skarżącą o uchybieniu terminu do dokonania czynności kształtującej jego prawo – złożenia wymaganych deklaracji rozliczeniowych i raportów imiennych, wyznaczając termin do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich złożenia. Przepis ten wprost uwzględnia bowiem sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepis ten wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.