III SA/Po 550/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 03 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Z. na rozstrzygnięcie Dowódcy z dnia 28 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 20 kwietnia 2026 r. M. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, w której zaskarżył "w całości proces opiniowania służbowego w mojej sprawie przeprowadzony pod nadzorem Dowódcy Jednostki. Zarzucił wielokrotne naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięć, w tym ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny i rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 marca 2024 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy, które to miały wpływ na wynik postępowania. W związku z powyższym wniósł o uchylenie wszystkich rozstrzygnięć wydanych w toku opiniowania służbowego oraz nakazanie Dowódcy powtórzenia opiniowania w jego sprawie. W odpowiedzi na skargę Dowódca wniósł o jej odrzucenie ze względu na wniesienie skargi po upływie terminu do jej wniesienia, a w przypadku podjęcia merytorycznego rozpoznania skargi wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd w pierwszej kolejności bada, czy skarga jest dopuszczalna, w tym czy należy ona do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, obliguje Sąd do odrzucenia skargi, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, która obejmować ma orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 p.p.s.a.) Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Nadto zgodnie z art. 5 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych lub konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, z późn. zm.), b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2025 r. poz. 1164 i 1794); 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił "proces opiniowania służbowego w jego sprawie przeprowadzony pod nadzorem Dowódcy Jednostki. Skarżący wniósł o uchylenie wszystkich [...] wydanych w toku opiniowania służbowego oraz nakazanie Dowódcy powtórzenia opiniowania w jego sprawie zgodnie z obowiązującym prawem. Wskazać należy, że w ocenie przełożonych Skarżącego M.Z. nie wywiązał się należycie ze stawianych wobec niego zadań służbowych, opisanych dokładniej właśnie w wydanej opinii. Skarżący został zaopiniowany przez Dowódcę otrzymując ocenę niedostateczną, odwołał się od niej. Opinia została podtrzymana, a następnie Skarżący złożył wniosek o weryfikację tej opinii, na zasadzie art. 127 ust. 9 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2025 r., poz. 825, dalej jako: "u.o.O."). W ocenie Sądu nie ma podstaw, aby uznać dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej skargi przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie. Prawa osób opiniowanych podlegają ochronie wyłącznie przez ustalony w pragmatykach służbowych tryb odwołania się od treści wydanej opinii do właściwych przełożonych wyższego stopnia. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym prawo opiniowania i oceniania żołnierzy oraz funkcjonariuszy innych służb mundurowych jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11 (dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"), opinia służbowa nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie można traktować jej jako orzeczenia administracyjnego. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. W wyroku z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2860/21, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie podkreślił, że pragmatyka służbowa przewiduje własny, szczegółowy tryb sporządzania oraz weryfikacji opinii służbowej, ograniczając przy tym możliwość zaskarżenia opinii tylko do wyższego przełożonego. Opinia nie podlega dalszej kontroli instancyjnej. W wyroku z 5 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 1279/25, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco wyjaśnił, że ewentualne błędy procesowe postępowania w przedmiocie opiniowania służbowego mogą być podnoszone wyłącznie w tym postępowaniu, zaś w postępowaniu mającym za przedmiot zwolnienie żołnierza bada się jedynie czy opinia służbowa została wydana, czy ma ostateczny charakter, czy wydano ją we właściwym postępowaniu i czy pochodzi od właściwego organu. Tym samym zarzuty dotyczące ustaleń, na których oparto opinię służbową, czy też kwestie dotyczące przyczyn uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia od opinii służbowej mogą być zgłaszane wyłącznie w toku postępowania mającego za przedmiot opiniowanie służbowe i wystawioną ocenę. Uwzględnić pozostaje, że procedurę opiniowania służbowego żołnierzy reguluje kompleksowo art. 127 ustawy o obronie Ojczyzny oraz przepisy wykonawcze cytowanego rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy. Zgodnie z art. 127 ust. 4 u.o.O. do opiniowania służbowego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Opiniowany żołnierz w trakcie opiniowania służbowego występuje osobiście i nie może być reprezentowany przez pełnomocnika. Wyraźne wyłączenie przez ustawodawcę w opiniowaniu służbowym zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, potwierdza, że postępowanie to ma szczególny tryb i nie można przenosić reguł obowiązujących w postępowaniu procesowym na wewnętrzne postępowanie służbowe. Zgodnie z art. 127 ust. 6 ustawy o obronie Ojczyzny od opinii służbowej żołnierzowi przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego, zaś z art. 127 ust. 9 u.u.O. wynika, że opinia służbowa wydana wskutek odwołania jest ostateczna, chyba że żołnierz uzyskał ogólną ocenę niedostateczną. W takim przypadku żołnierz może wystąpić do dowódcy jednostki wojskowej z wnioskiem o zweryfikowanie tej opinii. W myśl art. 127 ust. 11 ustawy o obronie Ojczyzny w przypadku wystąpienia przez żołnierza z wnioskiem o zweryfikowanie opinii służbowej dowódca jednostki wojskowej może powołać komisję w celu zbadania zasadności wniosku i po zapoznaniu się z opinią komisji, o ile została ona powołana, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, może opinię: 1) utrzymać w mocy; 2) zmienić lub uzupełnić; 3) uchylić i wydać nową; 4) uchylić, jeżeli brak było podstaw prawnych do jej sporządzenia. Terminy i zasady wnoszenia środków zaskarżenia od opinii służbowej określa rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 marca 2024 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy (Dz. U. z 2024 r., poz. 461, dalej jako: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia przełożony zapoznaje żołnierza z opinią służbową podczas rozmowy oraz doręcza za pokwitowaniem potwierdzoną kopię opinii służbowej żołnierza, którego ona dotyczy, w terminie 14 dni od dnia jej sporządzenia, z wyłączeniem żołnierzy pełniących służbę w pasywnej rezerwie, których zapoznaje w ostatnim dniu odbywania ćwiczeń. Podczas rozmowy przełożony poucza opiniowanego o przysługującym mu prawie wniesienia odwołania od opinii. Fakt ten potwierdza w arkuszu opinii służbowej. Stosownie do § 12 ust. 4 rozporządzenia w przypadku braku możliwości zapoznania opiniowanego żołnierza z opinią służbową w sposób określony w ust. 2 przełożony zapoznaje żołnierza z tą opinią w inny możliwy sposób, w szczególności: 1) przesyła mu tę opinię za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na jego adres zamieszkania. W myśl § 13 ust. 3 tego rozporządzenia wyższy przełożony w przypadku: 1) utrzymania w mocy opinii służbowej - dokonuje w arkuszu adnotacji o sposobie rozpatrzenia odwołania, a następnie potwierdza ją własnoręcznym podpisem oraz opatruje datą. Zgodnie z § 13 ust. 4 wyższy przełożony w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania informuje opiniowanego oraz opiniującego o sposobie rozpatrzenia odwołania i doręcza opiniowanemu - za pokwitowaniem - potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię ostatecznej opinii służbowej (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 603/25, CBOSA). Zarówno stosunek służbowy żołnierzy zawodowych, jak i stosunek służbowy żołnierzy niebędących żołnierzami zawodowymi są stosunkami administracyjnoprawnymi. Inne obowiązki wynikające z ustawy, a nakładane na obywatela w związku z wypełnianiem ustawowego, a nawet konstytucyjnego obowiązku obrony Ojczyzny, również mają taki charakter – właściwy administracyjnoprawnej relacji podporządkowania władczemu rozstrzygnięciu administracji (świadczenia osobiste i rzeczowe, przeznaczenie do służby zastępczej). Mimo jednak administracyjnego charakteru świadczeń i obowiązków o charakterze niemajątkowym, uregulowanych w ustawie o obronie Ojczyzny, oraz podlegania tych stosunków regulacji kodeksowej administracyjnoprawnej art. 122 u.o.O. przywodzi na myśl wątpliwości wokół właściwej formy rozpatrywania tego typu spraw. Szereg przepisów ustawy o obronie Ojczyzny wskazuje wprost na obowiązek wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji (art. 84 ust. 2, art. 140 ust. 5 pkt 3, art. 142 ust. 5, art. 163 ust. 7, art. 165 ust. 1, art. 192 ust. 1, art. 197 ust. 6, art. 201 ust. 3, art. 210 ust. 4). Gdy ustawa milczy co do formy rozstrzygnięcia przyjmuje się, że wobec rozszerzenia zakresu właściwości sądów administracyjnych do kontroli administracji, a zarazem wobec jednoznacznego brzmienia art. 7 Konstytucji, należy przyjmować, że administracja działa w formie decyzji administracyjnej wtedy, gdy w systemie prawnym istnieje podstawa do jej wydania. Nie ma dostatecznych racji za domniemywaniem formy decyzji administracyjnej w sytuacjach, gdy ustawodawca nie stworzył ku temu podstaw. Komentatorzy przyjmują przy tym, że "wydanie decyzji w sytuacji, gdy konkretyzacja odnośnych uprawnień i obowiązków nastąpiła z mocy prawa lub powinna nastąpić za pomocą innej czynności konwencjonalnej" stanowi przesłankę nieważności decyzji administracyjnej wywiedzioną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (J. Bulira [w:] Obrona Ojczyzny. Komentarz, wyd. II, red. H. Królikowski, Gdańsk 2024, art. 122). Opinia służbowa nie podlega więc zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie można traktować jej jako orzeczenia administracyjnego. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Pragmatyka służbowa przewiduje własny, szczegółowy tryb sporządzania oraz weryfikacji opinii służbowej, ograniczając przy tym możliwość zaskarżenia opinii tylko do wyższego przełożonego. Opinia nie podlega dalszej kontroli instancyjnej. Ewentualne błędy procesowe postępowania w przedmiocie opiniowania służbowego mogą być podnoszone wyłącznie w tym postępowaniu, zaś nawet w postępowaniu mającym za przedmiot zwolnienie żołnierza bada się jedynie czy opinia służbowa została wydana, czy ma ostateczny charakter, czy wydano ją we właściwym postępowaniu i czy pochodzi od właściwego organu. Sąd administracyjny jednak nawet kontrolując decyzję o zwolnieniu ze służby, nie dokonuje ponownej weryfikacji merytorycznej treści opinii służbowej. Procedura opiniowania żołnierzy jest procedurą odrębną, uregulowaną w art. 127 ustawy o obronie Ojczyzny oraz w rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 marca 2024 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych. Skoro ustawodawca przewidział specyficzny tryb weryfikacji ocen, to niedopuszczalne jest zastępowanie organów wojskowych przez sąd administracyjny w ocenie kwalifikacji, predyspozycji i wyników służby żołnierza (Wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2026 r., II SA/Po 788/25, CBOSA). Podsumowując, stwierdzić należy, że proces opiniowania i wydawane w jego toku opinie niewątpliwie należą do spraw dotyczących podległości służbowej, a ponadto w ustawie o obronie Ojczyzny przewidziano wyłączny sposób ich weryfikacji. W związku z tym opinia służbowa nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, albowiem nie jest właściwy w kategorii tych spraw. Z uwagi na powyższe, w niniejszej sprawie, nie podlega weryfikacji przez Sąd kwestia prawidłowości doręczenia Skarżącemu opinii, o której mowa w skardze, a także jej merytoryczna zasadność. Drugorzędna, jest zatem kwestia terminowości wniesienia skargi do tutejszego Sądu podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę. Skoro brak podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to nie mają zastosowania przepisy postępowania sądowoadministracyjnego odnoszące się terminu, czy trybu skutecznego wniesienia skargi. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało odrzucić, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, jak Sąd orzekł w postanowieniu.