III SA/Po 552/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia wymiaru opłaty rocznej za umieszczenie sieci gazowej w pasie drogowym p o s t a n a w i a odrzucić skargę Powiat [...] – Powiatowy Zarząd Dróg w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie opisane w rubrum. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na wniosek [...] sp. z o.o. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Powiatu [...] z [...] stycznia 2018 r. o zmianie decyzji z [...] października 2016 r. w sprawie ustalenia wymiaru opłaty rocznej za sieć gazową umieszczoną w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]. Po stwierdzeniu nieważności tej decyzji Powiatowy Zarząd Dróg wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem SKO stwierdziło niedopuszczalność wniosku; SKO stwierdziło, że Powiatowy Zarząd Dróg wydał decyzję jako organ I instancji i z chwilą wydania tej decyzji zakończył swój udział w postępowaniu i nie ma legitymacji aby brać udział w postępowaniu odwoławczym, inicjować postępowanie w trybie nadzwyczajnym. Zdaniem SKO nie do przyjęcia jest stanowisko, że Powiatowy Zarząd Dróg mógłby zajmować różną pozycję w zależności od etapu postępowania, taka sytuacja budziłaby wątpliwości co do bezstronności postępowania a ponadto naruszałaby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W skardze Powiat [...] – Powiatowy Zarząd Dróg w [...] napisał, że pierwsze postępowanie dotyczyło zmiany decyzji własnej ustalającej wymiar opłaty rocznej za sieć gazową umieszczoną w pasie dróg powiatowych. Odrębnym postępowaniem jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji – skarżący ocenił, że nie występuje w tym postępowaniu jako organ administracji. Powiat ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ w razie stwierdzenia nieważności decyzji to powiat będzie ponosił odpowiedzialność odszkodowawczą. Strona skarżąca powołała się na wyrok NSA z 07 maja 2015 r., I OSK 2188/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dalej jako CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało rozważyć dopuszczalność wniesienia skargi przez Powiat [...]. Sąd zaznacza, że Powiatowy Zarząd Dróg w [...] jest wyłącznie powiatową jednostką organizacyjną, której przedmiotem jest zarządzanie drogami powiatowymi w granicach Powiatu [...]. Skarga mogła zostać wniesiona przez Powiat [...]; zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995) powiat na zewnątrz reprezentuje starosta. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) pojęcia strony nie można odnieść do podmiotu występującego w sprawie w charakterze organu administracyjnego, dopuszczenie zaś możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który orzekał w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej zaś - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. W orzecznictwie utrwalone jest bowiem stanowisko, że w sytuacji gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., II OSK 214/17 i przywołane w nim obszernie orzecznictwo tego Sądu; CBOSA). W konsekwencji sam fakt prowadzenia postępowania w przedmiocie nieważności przez inny organ (podobnie jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym) nie daje możliwości przyznania organowi pierwszej instancji prawa do udziału w takim postępowaniu w charakterze strony. Sąd podkreśla, odnosząc się do wskazanego w skardze wyroku NSA z 07 maja 2015 r., I OSK 2188/13 że jest to pogląd mniejszościowy, którego Sąd nie podziela. Sąd zaznacza, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia, przy czym w ocenie NSA treść art. 50 § 1 P.p.s.a. powinno odnieść się także do sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego wnosi skargę na rozstrzygnięcie wydane w trybie nadzwyczajnym (postanowienie NSA z 13 czerwca 2018 r., II OSK 1355/18; CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdza, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzucił skargę na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 58 § 3 P.p.s.a.