III SA/Po 557/21

Dnia 25 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Asesor WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 roku nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "SKO") decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "strona", "spółka") od decyzji Dyrektora [...] Urzędu Pracy w [...] (dalej: "Dyrektor UP"), działającego z upoważnienia Marszałka Województwa [...], z [...] listopada 2020 r., nr [...], w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, utrzymało w mocy decyzję wydaną w I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Dyrektor UP decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 17, art. 18m ust. 1 pkt 6 oraz art. 19f ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "u.p.z."), wykreślił spółkę z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Organ I instancji wskazał, że spółka została wpisana do rejestru [...] marca 2018 r. pod numerem [...]. Powodem wykreślenia było niezłożenie w ustawowym terminie do [...] stycznia 2020 r. informacji o działalności agencji zatrudnienia za rok 2019, co jest obowiązkiem wynikającym z art. 19f u.p.z. Stronę wezwano do usunięcia naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Zawiadomienie awizowano dwukrotnie uznając jego doręczenie. W odwołaniu spółka podniosła, że przez błąd Urzędu Pocztowego w [...] nie było pozostawione awizo w skrzynce na listy ani spółka nie została powiadomiona w żaden inny sposób o tym, że taki list oczekuje na odebranie. Takie sytuacje zdarzały się również z listami wysyłanymi przez inne instytucje. Została zgłoszona skarga na placówkę Urzędu Pocztowego w [...] Kolegium, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, przywołało art. 19f u.p.z. i stwierdziło, że strona powinna złożyć do marszałka województwa informację z działalności za 2019 rok do [...] stycznia 2020 r. Strona informacji tej nie przedłożyła. W związku z powyższym w dniu [...] października 2020 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia spółki z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia oraz poinformowano o przedłożeniu zaległej informacji w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Korespondencja została doręczona do strony, która podała przy rejestracji adres swojej siedziby. Korespondencja została dwukrotnie awizowana [...] października oraz [...] października 2020 r. i zgodnie z art. 44 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a.") doręczona. Spółka naruszyła warunki prowadzenia działalności agencji zatrudnienia, nie wykonując ciążącego na niej obowiązku ustawowego. Ponieważ do [...] listopada 2020 r. informacja nie wpłynęła należało wydać decyzję o jej wykreśleniu z rejestru. W skardze do tut. Sądu spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, a ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy przez wadliwe zastosowanie art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19f ust. 1 u.p.z., przez wydanie decyzji o wykreśleniu z rejestru w okolicznościach niezaktualizowania się przesłanek umożliwiających jej wydanie, to jest braku skutecznego wyznaczenia skarżącej terminu do usunięcia naruszenia w postaci złożenia informacji wymaganej przez art. 19f przedmiotowej ustawy; II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 44 § 2, 3 i 4 K.p.a., przez błędne przyjęcie, że doszło do doręczenia zastępczego wezwania organu w sytuacji, w której u adresata nie zostało ani razu pozostawione zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru z placówki pocztowej w terminie siedmiu dni, co czyniło niemożliwym powzięcie przez skarżącą informacji o toczącym się postępowaniu o skreślenie z rejestru i uniemożliwiło usunięcie naruszenia; III. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., przez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w wyniku nierozpoznania i pominięcia zgłoszonego w odwołaniu zarzutu o wadliwym świadczeniu usług pocztowych dla adresu skarżącej przez notoryczny brak pozostawiania w skrzynce awiz o przesyłkach poleconych, co spowodowało nieskuteczne wezwanie agencji do usunięcia naruszenia, a także przez niedokonanie wyczerpującego zebrania i analizy materiału dowodowego i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów: - wydruku korespondencji mailowej z [...] grudnia 2020 r. skierowanej do [...] S.A., - skargi spółki z [...] grudnia 2020 r. złożonej do [...] S.A., - odpowiedzi na skargę z [...] stycznia 2021 r. wysłaną przez [...] S.A., na okoliczność ustalenia zgłaszania [...] S.A. wadliwego świadczenia usług pocztowych dla adresu skarżącej przez powtarzający się brak pozostawiania w skrzynce awiz o przesyłkach poleconych, ogólnikowej odpowiedzi operatora pocztowego. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W piśmie procesowym z [...] września 2021 r. Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że Kolegium wystąpiło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżąca spółka nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, zaistniały przesłanki do zastosowania ostatnio podanego przepisu. Podkreślić trzeba, że w świetle art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznania spraw ujętej w art. 10 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2021 r., nr [...], wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest podstawą do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę wydanego wobec skarżącej rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19f ust. 1 u.p.z. Zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z. marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h u.p.z. Jak przewiduje natomiast art. 19f ust. 1 u.p.z. agencja zatrudnienia ma obowiązek przedstawiania marszałkowi województwa informacji o działalności agencji zatrudnienia w zakresie świadczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej usług, o których mowa w art. 18 ust. 1, w terminie do 31 stycznia każdego roku za rok poprzedni, zawierającej w szczególności: 1) liczbę osób, z uwzględnieniem obywatelstwa, które podjęły pracę za pośrednictwem agencji zatrudnienia według grup elementarnych zawodów zgodnie z obowiązującą klasyfikacją zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy, a w przypadku kierowania do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych także z podaniem państw zatrudnienia; 2) liczbę pracodawców oraz osób korzystających z usług doradztwa personalnego i poradnictwa zawodowego; 3) liczbę osób skierowanych przez agencję zatrudnienia do pracy tymczasowej, z podaniem obywatelstwa cudzoziemców skierowanych do pracy tymczasowej; 4) informację o zrzeszeniu agencji zatrudnienia w związkach branżowych. W sprawie bezsporne jest to, że skarżąca nie spełniła warunku z art. 19f ust. 1 u.p.z. nie przedstawiając do 31 stycznia 2020 r. informacji o swojej działalności za rok 2019. Istota sporu sprowadza się natomiast do tego, czy została ona prawidłowo wezwana – w oparciu o art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z. – o usunięcie tego naruszenia. Wezwanie w tym przedmiocie (ujęte w piśmie organu I instancji z [...] października 2020 r. stanowiącym zawiadomienie o wszczęciu postępowania) Kolegium uznało za doręczone w trybie zastępczym przewidzianym w art. 44 K.p.a. Skarżąca spółka kwestionuje skuteczność tego doręczenia. Zgodnie z art. 44 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 K.p.a.: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczenia pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczenia pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). O skutecznym doręczeniu w trybie z art. 44 K.p.a. można mówić wyłącznie wówczas, gdy spełnione zostały wszelkie wymogi wynikające z przytoczonych powyżej regulacji. Ocena spełnienia tych wymogów powinna przy tym nastąpić z zachowaniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem w realiach kontrolowanej sprawy Kolegium całkowicie zignorowało twierdzenia skarżącej zawarte w odwołaniu, w których wskazano na brak stosownych zawiadomień, to jest na niespełnienie wymogów, o których stanowi w art. 44 § 2 i § 3 K.p.a. W sytuacji, w której strona kwestionuje skuteczność doręczenia z art. 44 K.p.a. zadaniem organu administracji publicznej jest odniesienie się do jej twierdzeń, przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego uwzględniającego zwłaszcza dowód doręczenia, jak i środki dowodowe przedkładane przez stronę, a ewentualnie także dalsze dowody pozyskane przez organ – na etapie postępowania odwoławczego z zachowaniem art. 136 K.p.a. – a następnie wyrażenie oceny spełniania bądź niespełnienia wymogów z art. 44 K.p.a. w uzasadnieniu wydanej decyzji. Tego w kontrolowanej sprawie zabrakło, bowiem Kolegium ograniczyło się w istocie do powtórzenia stanowiska organu I instancji, przez zdawkowe wskazanie kiedy doszło do awizowania przesyłki zawierającej zawiadomienie o wszczęciu postępowania (wyznaczającej termin z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.), abstrahując zupełnie od stanowiska spółki wyrażonego w odwołaniu i nie wskazując nawet na materiał dowodowy, który posłużył temu organowi do dokonania prezentowanych ustaleń. Twierdzenie o skuteczności doręczenia w trybie z art. 44 K.p.a. w takich okolicznościach jest co najmniej przedwczesne. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte w złożonym przez stronę odwołaniu, stąd obowiązkiem organu odwoławczego – w rozważanym zakresie – jest przytoczenie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji (zob. wyrok NSA w Warszawie z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, Lex nr 48234). Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów wynika również z art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych – powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jaką jest rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA oz. w Krakowie z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Organ administracji publicznej obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 K.p.a.). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnieniu decyzji jest zatem ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów (istotnych dla rozpatrzenia sprawy) podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, w tym również w odwołaniu. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Brak było w tych okolicznościach podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych w skardze dowodów. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wobec tego, że ocena spełnienia wymogów z art. 44 K.p.a. nie została w kontrolowanej sprawie w należyty sposób przeprowadzona przez Kolegium, przedstawionych wraz ze skargą przez spółkę środków dowodowych nie sposób uznać za uzupełniające w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji publicznej w czynionych ustaleniach faktycznych. Materiał dowodowy jaki został przez skarżącą przedstawiony na etapie postępowania przed tut. Sądem dla poparcia jej argumentacji powinien zostać wzięty pod uwagę przez Kolegium przy dokonaniu ponownej oceny skuteczności doręczenia z art. 44 K.p.a. Przedwczesnym okazało się w powyższych okolicznościach odniesienie do zarzutów skarżącej dotyczących meritum sprawy, w tym zwłaszcza tego, czy wobec niej prawidłowo zastosowano art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19f u.p.z. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), postanowiono w pkt II. sentencji wyroku.