III SA/Po 562/18

Dnia 12 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 z naruszeniem prawa, po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz strony skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Sygn. akt III SA/Po [...] UZASADNIENIE Decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], wskazując na art. 104, art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r. , poz. 1512 z późn. zm., dalej jako ustawa o ARiMR) stwierdził, że decyzja własna tego organu z [...] stycznia 2012 r. nr [...] w sprawie przyznania A. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 - została wydana z naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2011 r. A. P. (dalej jako strona, skarżący) złożył wniosek o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rok 2011, zaś ww. decyzją z [...] stycznia 2012 r. została przyznana płatność – wsparcie finansowe udzielono w ramach zredukowanego obszaru zatwierdzonego, wynoszącego [...] ha. W dniach 5-7 sierpnia 2014 r. gospodarstwo strony poddano kontroli na miejscu. Wyniki kontroli (raport z czynności kontrolnych) wskazały na długotrwałe zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działce o areale [...] ha. Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania stronie płatności za rok 2011. Następnie wydał decyzję z [...] stycznia 2017 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i rozstrzygnięciu sprawy co do istoty poprzez przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2011, w pomniejszonej części. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...]/2017 Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu stwierdził nieważność ww. decyzji z [...] stycznia 2017 r. Organ wskazał, że rozstrzygnięcie jest sprzeczne z art. 151 w zw. z art. 146 K.p.a. regulujących prawidłowość zakończenia wznowionego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych między innymi w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat. Decyzja przyznająca płatność została doręczona w dniu [...] stycznia 2012 r. natomiast kolejna decyzja, wydana w trybie wznowienia postępowania została wydana w dniu [...] stycznia 2017 r. Uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję z [...] stycznia 2018 r. o wydaniu decyzji w sprawie przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 – z naruszeniem prawa, Kierownik Biura Powiatowego napisał, że jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych, wyrażona w art. 16 § 1 K.p.a., która oznacza, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, jak długo nie zostaną uchylone lub zmienione przez nowe decyzje oparte na odpowiednich przepisach (tak zwane domniemanie mocy obowiązującej decyzji). Zgodnie z przepisami K.p.a. w przypadku ujawnienia się wadliwości postępowania określonej w art. 145 § 1 lub w art. 145a K.p.a. istnieje możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Stosownie jednak do art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia ręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz 145a K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W związku z tym, iż w przedmiotowej sprawie minęło pięć lat od dnia wydania decyzji o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych to pomimo, że na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe dowody faktyczne zgodnie z art. 146 K.p.a. nie można uchylić decyzji. Z kolei w myśl art. 151 § 2 K.p.a. jeżeli organ nie może uchylić decyzji z powodu wystąpienia przesłanek z art. 146 k.p.a. (m.in. upływ terminów) - wówczas organ administracji publicznej ograniczy się wyłącznie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Następnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji ocenił, że zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 145 § 1 K.p.a. po upływie wskazanego terminu nie oznacza sanacji takiej decyzji. Zdaniem organu I instancji oznacza to, że decyzja taka – pomimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego na skutek upływu terminu przedawnienia – jest decyzją nieprawidłową, a w konsekwencji wypłacone na jej podstawie płatności uznać należy za nienależne i podlegają one obowiązkowi zwrotu. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia wznowionego postępowania. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 2 ustawy o ARiMR – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję ocenił, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do art. 151 § 2 K.p.a., jeżeli w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Organ wyższego stopnia zaznaczył, że Kierownik Biura Powiatowego nie orzekał w przedmiotowej sprawie, a jedynie wskazał stan faktyczny sprawy, tj. przedstawił chronologię zdarzeń oraz wskazał przesłankę uniemożliwiającą uchylenie decyzji - upływ stosownego okresu czasu od doręczenia decyzji. Nadto podkreślił, że w wydanej decyzji nie rozstrzygano kwestii wysokości przyznanych płatności bezpośrednich na rok 2011, a jedynie stwierdzono, że decyzja z [...] stycznia 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. P. zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku podstawy do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu. Wniósł o uchylenie obu decyzji tj. zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2018 r. oraz decyzji z [...] stycznia 2018 r., jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżący napisał, że wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2014 r. nie dają podstaw do kwestionowania stanu faktycznego działki, mającego miejsce w 2011 r. Ustalenia kontroli z 2014 r. co najwyżej mogą wskazywać na stan działki w roku kontroli a nie na jej stan sprzed trzech lat. Na tej podstawie skarżący ocenił, że nie można mówić o nowej okoliczności faktycznej, która miałaby stanowić podstawę wznowienia. Odnosząc się do wyników kontroli administracyjnej wskazał, że ewentualne późniejsze zmiany w systemie PEG polegające na zmniejszeniu powierzchni działek nie stanowią nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, określanej dalej "P.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie normatywną podstawą do stwierdzenia przez organy administracji publicznej, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa jest, wskazany w sentencji decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r. m.in. przepis art. 104, art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Powyższe podstawy normatywne zostały także zaakceptowane przez organ odwoławczy. Dokonując analizy przepisu art. 146 § 1 K.p.a. WSA wskazuje, że przepis ten wprowadza jedynie ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. W danym wypadku organ będzie więc zobligowany do wznowienia postępowania w drodze postanowienia, jego skutkiem nie będzie jednak uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Na podstawie ww. przepisu organ administracji publicznej rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko to, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 K.p.a., lecz także to, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 K.p.a. [por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz do art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2018, oraz powoływany tam wyrok NSA w Warszawie z 17.09.1999 r., I SA 1956/98, LEX nr 48560), wskazujący, że 146 K.p.a. zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania]. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość rozstrzygnięcia przez organ we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. Przepis art. 146 zawiera przesłankę negatywną uchylenia (w trybie nadzwyczajnym) decyzji w postaci terminów pięcio- i dziesięcioletniego. Upływ tych terminów stanowi negatywną przesłankę uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Nie ogranicza wprawdzie dopuszczalności wznowienia, lecz ogranicza możliwość rozstrzygnięcia przez organ we wznowionym postępowaniu co do istoty. Kolejną istotną przesłanką normatywną zastosowaną w niniejszej sprawie, zarówno na etapie zainicjowania postępowania administracyjnego na skutek postanowienia organu z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie wznowienia postępowania z urzędu, jak również wskazywaną w późniejszych rozstrzygnięciach organów jest przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania może zatem nastąpić tylko w przypadku, gdy nowe okoliczności lub nowe dowody istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi wydającemu decyzję. Wznowienie postępowania daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli została ona wydana w postępowaniu dotkniętym przynajmniej jedną z wad określonych w art. 145 § 1 lub w sytuacji przewidzianej w art. 145a K.p.a. To na organie administracji, który wszczął postępowanie wznowieniowe z urzędu, ciąży obowiązek wykazania ww. przesłanek, przy czym należy mieć na względzie, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji ostatecznych. Stanowi więc odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, dlatego chcąc wzruszyć taką decyzję ostateczną organ powinien ponad wszelką wątpliwość wykazać istnienie przesłanek wznowienia. Zarazem trzeba podkreślić, że każda decyzja administracyjna wydana przez uprawniony organ korzysta z domniemania prawidłowości, a decyzja ostateczna - z bardzo silnej ochrony mającej na celu stabilizację ukształtowanej nią sytuacji prawnej adresata. W rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a. ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że organy administracji publicznej korzystając z możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji obowiązane są przy wydawaniu stosownych orzeczeń przestrzegać obowiązujących rygorów prawnych, w szczególności – w zakresie przesłanek wzruszenia, w trybie nadzwyczajnym, ostatecznej decyzji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania nastąpiło z powodu wyników kontroli w miejscu, przeprowadzonej w okresie dwóch lat i sześciu miesięcy po wydaniu decyzji przyznającej płatność, co organ I instancji wprost napisał w uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Okoliczność ta była powtarzana przez organy w uzasadnieniach kolejnych decyzji w niniejszym postępowaniu. Nie powinno budzić wątpliwości, że przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., II GSK 2009/14; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej jako CBOSA). W niniejszej sprawie organy nie wykazały istnienia podstaw normatywnych do wydania zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r. Opisane bowiem w uzasadnieniach decyzji obu organów jedne z przesłanek wydania tychże decyzji posiadają swoją podstawę normatywną w treści art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Podkreślić należy, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "...na jaw wyszły nowe dowody faktyczne..." Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że "...Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdzono, że zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na zadeklarowanym we wniosku obszarze działki rolnej "K" miało charakter wieloletni..." Dokonując analizy przesłanek normatywnych zastosowanych w niniejszej sprawie przez organy należy uznać, że - w aspekcie przepisu art. 146, zawierającego przesłankę negatywną uchylenia (w trybie nadzwyczajnym) decyzji w postaci upływu terminu pięcioletniego – organy prawidłowo zastosowały ten przepis, wskazując, że upływ tego terminów stanowi negatywną przesłankę uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast WSA uznał, że organy nie wykazały istnienia w sprawie normatywnych przesłanek, uregulowanych w art. 145 § 1 K.p.a., z więc dotyczących przyczyn wznowienia postępowania. Organy w sprawie wskazały na treść art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jako jedną z przesłanek wydanych decyzji. Należy w tym miejscu wskazać, że należy rozróżnić, wyżej opisaną przesłankę "nowej okoliczności faktycznej" od pojęcia "nowego dowodu". Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Zarówno nowa okoliczność faktyczna, jak i nowy dowód muszą istnieć w dacie wydania decyzji, aby mogły stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Za nową okoliczność faktyczną nie może być uznana np. opinia biegłego sporządzona po wydaniu decyzji (a także - jak w niniejszej sprawie – raport z czynności kontrolnych) lecz co najwyżej fakty wynikające z tej opinii (lub odpowiednio – raport z czynności kontrolnych) (zob. wyrok NSA z 27 października 1998 r., III SA 1165/97, LEX nr 36900). Podkreślić należy, że czynności kontrolne dokonane w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone w dniach 5-7 sierpnia 2014 r. Gospodarstwo strony poddano kontroli na miejscu. Raport ten stanowi nowy dowód, ale taki który nie istniał w momencie wydawania decyzji w sprawie przyznania płatności (tj. nie istniał w dniu [...] stycznia 2012 r.), z w związku z tym - także nie spełniał przesłanki wznowienia uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Podkreślić należy, że wyniki kontroli w postaci raportu z czynności kontrolnych) wskazały - zdaniem organu - długotrwałe zaniechanie prowadzenia przez stronę działalności rolniczej na działce o areale 0,90 ha. Jednakże organ nie wykazał - w kategoriach dowodowych – w postępowaniu w zainicjowanym postanowieniem w przedmiocie wznowienia postępowania z dnia [...] stycznia 2016 r. - że były to fakty wynikające z przeprowadzonych czynności kontrolnych, zakończonych raportem z czynności kontrolnych, które stanowiły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (a więc dotyczące stanu faktycznego z 2011 r.). Sąd poprzestał na wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mając na uwadze powyższe rozważania oraz okoliczność, że organy obu instancji nie dokonały w uzasadnieniu analizy także innych przesłanek normatywnych wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie stronie skarżącej kosztów sądowych, obejmujących wpis od skargi.