III SA/Po 577/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Maria Kwiecińska As. sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant: sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. przy udziale Prokuratora sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania o d d a l a s k a r g ę /-/M. Bejgerowska /-/M. Kosewska /-/M. Kwiecińska K., J. i H. M. pismem z dnia 7 lipca 2004r. skierowanym do Prezydenta Miasta na podstawie art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 28.11.2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 114 poz. 1492 ) wnieśli o zwrot działek w tym m. inn. działki nr [...], [...], [...] położonych w K. obręb M.. Podali, że działki powyższe zostały nabyte przez Hutę "A" w K. na rzecz Skarbu Państwa od J. i A. M. , aktem notarialnym Rep A Nr [...] z dnia [...] 05.1987r. w celu utworzenia strefy ochronnej dla Huty "A". Strefa ochronna na obszarze nabytych w powyższy sposób nieruchomości nigdy jednak nie powstała a obecnie nieruchomości te znajdują się poza strefą. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta zwrócił niezabudowaną nieruchomość położoną w K. obręb M. oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków Nr działek [...] , [...] , [...] i [...] ( dawniej [...], [...] /[...] ) o łącznej powierzchni 5,0276 ha stanowiącą własność Skarbu Państwa, objętą księgą wieczystą KW Nr [...] na rzecz J. M., K. M. i H. M. i ustalił zwaloryzowane odszkodowanie w kwocie 70.245,50 zł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w dniu 26 maja 1987r. aktem notarialnym Rep A Nr [...] pod zagospodarowanie strefy ochronnej rejonu przemysłowego miasta K. . Umowa ta została zawarta na podstawie art. 53 ust. 2 i art. 50 ust. 4 ustawy 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna, na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 216 w.w. ustawy rozciąga instytucje zwrotu także na nieruchomości nabyte lub przejęte na podstawie ustawy z 29.04.1985r. W art. 137 ustawy zdefiniowano, kiedy nieruchomość staje się zbędna, a mianowicie jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ I instancji wskazał, że nieruchomość nabyto pod zagospodarowanie strefy ochronnej rejonu przemysłowego Miasta "( akt notarialny Nr [...] z 26.05.1987r. umowa sprzedaży), objęte umową działki znalazły się w granicach strefy ochronnej ustalonych w Zarządzeniu Nr [...] Wojewody z 17.08.1979r. (k. 173). Sposób realizacji zagospodarowania strefy ustalono decyzją Wojewody Nr [...] z [...]08.1979r. (k. 201) w oparciu o "Założenia techniczno-ekonomiczne zagospodarowania strefy ochronnej rejonu przemysłowego Miasta " wykonane przez Biuro "B" w K. oraz o "Koncepcję biologicznego zagospodarowania strefy" opracowaną przez Instytut Podstaw Inżynierii Środowiska –PAN. Z pisma Dyrektora Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego z 19.07.1979r. opiniującego opracowania będące podstawą ustalenia strefy i jej zagospodarowania wynika, że obszar strefy należało zagospodarować zielenią wysoką- cały teren wewnątrz obsadzić pasmami zieleni wysokiej oraz zalesić w postaci pasów nie węższych niż 500 m., a także w postaci kęp śródpolnych ( k. 222-224). Przeprowadzone w toku postępowania oględziny z 29.10.2004r. wykazały, że działki są niezabudowane i stanowią częściowo nieużytki, częściowo zaś grunty orne. Decyzją Wojewody z dnia [...]. ograniczono obszar strefy ochronnej dla Huty "A" w K. i objęte postępowaniem działki znalazły się poza strefą ochronną. Wskazany w umowie cel wywłaszczenia nie został na działkach tych zrealizowany, została więc spełniona przesłanka zwrotu określona w art. 137 ust. 1 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie art. 139 ustawy organ orzekł o zwrocie działek na rzecz pierwotnych właścicieli, za zapłatą zrewaloryzowanego odszkodowania, ustalonego zgodnie z przepisami art. 140 ustawy w wysokości 566.473, 39 zł. W odwołaniu od decyzji wniesionym do Wojewody "A" - SA w K. zarzuciła, że działki objęte postępowaniem zostały nabyte na podstawie umowy, a nie wywłaszczenia, jak przyjęto w decyzji. W umowie nie określono celu wywłaszczenia i zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje osobie, która zbyła nieruchomość w wyniku rokowań ( uchwała SN z 24.09.1992r. III AZP 11/92, OSN 1993, poz. 93). Strona zarzuciła również, że brak decyzji wywłaszczeniowej wyklucza stosowanie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami bo nie ma od kiedy liczyć terminu 7- lub 10- letniego. Podniosła ponadto, że już samo ustalenie strefy realizowało cel jej powstania, tj ograniczenie zagrożenia wywołanego negatywnym oddziaływaniem huty na środowisko. Wykupione nieruchomości zostały w znacznym stopniu zalesione i stworzono bufor ochronny, nadto w przedsiębiorstwie zainstalowano urządzenia zabezpieczające przed szkodliwym oddziaływaniem. Te działania odnoszą się do całej strefy, zatem ustalenia, że czegoś nie zrobiono na konkretnej działce i jest ona wykorzystywana rolniczo nie mają znaczenia dla sprawy. Strefę należy bowiem rozpatrywać całościowo. Ograniczenie obszaru strefy nie powinno powodować zwrotu nieruchomości, gdyż nie można wykluczyć w przyszłości roszczeń odszkodowawczych za wcześniejsze negatywne oddziaływanie huty na środowisko ( konkretne działki). Strona zarzuciła wreszcie, że odszkodowanie za zwracane nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a to spółka zapłaciła sprzedawcy ustaloną w umowie cenę i w skutek zwrotu nieruchomości poniesie stratę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W swojej decyzji organ II instancji powtórzył uzasadnienie i argumentację zawartą w decyzji Prezydenta Miasta. Wskazał ponadto, że granice i sposób zagospodarowania strefy ochronnej zostały ustalone decyzją Głównego Architekta Województwa z dnia [...] 07.1987r. Nr [...] - w której to decyzji jako podstawę ustalenia sposobu zagospodarowania strefy ochronnej rejonu przemysłowego miasta K. , wskazano Uchwalę Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 17.06.1987r. (k. 199, k. 43), a to wobec utraty mocy obowiązującej zarządzenia Nr [...] Wojewody . W skardze na decyzję organu II instancji Spółka zarzuciła, że w decyzjach obu instancji nie wskazano, czy w ciągu 7 lat nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu czy też mimo upływu 10 lat cel nie został zrealizowany ( art. 137). Definiując przesłanki "zbędności" ustawodawca zdecydował a contario, że w każdej innej sytuacji nieruchomość jest niezbędna, zatem nie może podlegać zwrotowi. Podniosła ponad zarzuty i argumenty jak w odwołaniu podkreślając, iż błędnie określono cele nabycia nieruchomości. Przeprowadzona wizja objęła tylko sporne działki a nie całą strefę ochronną a w zaskarżonej decyzji pominiętą strefę podzielono na trzy podstrefy i dopuszczono prowadzenie działalności rolniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości, jest podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu nieruchomości. Cel ten musi być precyzyjnie ustalony. Jeżeli okazałoby się, że treść decyzji wywłaszczeniowej ( osnowa i uzasadnienie) nie określają tego celu w sposób jasny i precyzyjny, należy na podstawie wszelkich innych środków dowodowych cel ten ustalić. Pomocne mogą być zgromadzone w postępowaniu wywłaszczeniowym materiały, niewyłączając dokumentacji załączonej do wniosku o wywłaszczenie ( tak : teza 4 do art. 136 w "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2005). W niniejszej sprawie nie wydano wprawdzie decyzji o wywłaszczeniu lecz w toku postępowania wywłaszczeniowego zawarta została umowa sprzedaży nieruchomości objętej tym postępowaniem ( niesporne, a nadto wynika z § 2 umowy, w którym wskazano, że umowę zawarto na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 i 53 ust. 2 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości a w § 3 umowy powołano się na zawiadomienie Urzędu Miejskiego w K. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do objętych umową nieruchomości. Powołane w umowie art. 50 i 53 ustawy z dnia 29.04.1985r. stanowią, że nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cele 1) obronności i bezpieczeństwa państwa 2) uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego 3) skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego 4) użyteczności publicznej Wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. Zatem celu zawarcia umowy w miejsce decyzji o wywłaszczeniu, należy poszukiwać zarówno w jej treści jak i na podstawie wszelkich innych środków dowodowych. Umowa, zawiera w tym zakresie wskazówki, bowiem powołuje w § 3 pkt a i b Zarządzenia Nr [...] Wojewody z 17.08.1979r. w sprawie ustalenia granic i sposobu zagospodarowania strefy ochronnej rejonu przemysłowego Miasta (k. 201). Na podstawie tych dokumentów organy administracji ustaliły, że nieruchomość nabyto pod zagospodarowanie strefy ochronnej rejonu przemysłowego Miasta . Sposób realizacji zagospodarowania ustalono w decyzjach na podstawie treści pisma Dyrektora Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego z 19.07.1979r. opiniującego opracowania będące postawą ustalenia strefy i jej zagospodarowania wskazując, że obszar strefy należało zagospodarować zielenią wysoką- cały teren wewnątrz obsadzić pasmami zieleni wysokiej oraz zalesić w postaci pasów nie węższych niż 500 m, a także w postaci kęp śródpolnych. Wskazano ponadto na obowiązujące w dniu nabycia nieruchomości rozporządzenie Rady Ministrów z 30.09.1980r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych ( Dz.U. Nr 24, poz. 92), którego § 7 stanowił, że strefy ochronne należy zagospodarować przede wszystkim przez ich zalesienie, zadrzewienie, zakrzewienie, budowę lub instalowanie urządzeń zabezpieczających przed szkodliwym oddziaływaniem. Po ustaleniu na podstawie wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu 29 października 2004r., ze działki objęte postępowaniem są niezabudowane i stanowią grunt orny i częściowo nieużytki, organ I instancji uznał, że na nieruchomości nie podjęto żadnych działań zmierzających do jej zagospodarowania zgodnie z celem wykupu wskazanym w umowie- nie zalesiono jej, nie zakrzewiono, nie zadrzewiono, ani tez nie zainstalowano lub nie pobudowano na niej żadnych urządzeń zabezpieczających przed szkodliwym oddziaływaniem. Na wstępie należy zauważyć, że tak ustalony przez organy administracyjne w toku niniejszego postępowania cel zakupu działek nie może być uznany za w pełni prawidłowy. Z powołanych w decyzji dokumentów w postaci zarządzenia Wojewody Nr [...] i decyzji Wojewody Nr [...] wynika bowiem, że celem nabycia nieruchomości było włączenie ich w obszar strefy ochronnej i odpowiednie jej zagospodarowanie, tak aby utworzona strefa ochronna spełniała swoje zadania. Wykup nieruchomości- a więc zmiana ich statusu właścicielskiego była warunkiem koniecznym dla utworzenia strefy, nie można jednak tych działań utożsamiać z realizacją celu wywłaszczania- utworzeniem strefy ochronnej, określonej szczegółowo Zarządzeniem Nr [...] Wojewody z 17.08.1979r oraz decyzji Nr [...] Wojewody z dnia 28 sierpnia 1979r. a następnie od lipca 1987r. – Planem zagospodarowania na gruntach rolnych położonych w strefie ochronnej rejonu przemysłowego Miasta zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] WRN w K. z 17.06.1987r. Główne kierunki zagospodarowania strefy nakreślone zostały w zarządzeniu Nr [...] , Wojewody gdzie w punkcie drugim przewidziano zarówno zalesianie i zadrzewianie, co ma dotyczyć obszaru stanowiącego 33,2% powierzchni strefy, jak i utrzymanie produkcji rolnej na obszarze stanowiącym łącznie 27,3 % powierzchni strefy, z założeniem przejęcia większości obszaru przez uspołecznione formy gospodarki rolnej. Oznacza to, że jakkolwiek słusznie wskazuje skarżąca, że na terenie strefy dopuszczono działalność rolniczą, jednakże ukierunkowana przede wszystkim na uspołecznione formy gospodarki rolnej. Dzierżawienie gruntów dotychczasowym właścicielom lub innym rolnikom takiego celu z pewnością nie realizowało. Jednocześnie materiały zgromadzone w aktach administracyjnych wskazują, że wykorzystanie terenów w kierunku rolniczym i leśnym winno być oparte na wskazaniach dotyczących doboru gatunkowego, sposobu uprawy, hodowli jak i właściwego wykorzystania płodów rolnych, a taka ukierunkowana gospodarka rolna i leśna pozwoli na minimalizację wpływu niekorzystnych czynników na zdrowie ludzi i zwierząt. Skarżąca nie twierdziła nawet, żeby taką ukierunkowaną gospodarkę rolna na jakimkolwiek etapie prowadziła i nie zaprzeczała twierdzeniom uczestnika postępowania K. M., popartym dokumentami dotyczącymi zapłaty czynszu dzierżawnego, że dzierżawiła wykupione tereny indywidualnym rolnikom. Skarżąca nie podała w postępowaniu administracyjnym ani przed sądem, który ze sposobów zagospodarowania strefy realizowała i na jakich obszarach, twierdziła jedynie ogólnikowo, ze decyzje dopuszczały prowadzenie w strefie działalności rolniczej oraz, że nieruchomości wykupione w ramach strefy ochronnej zostały w znacznym zakresie zalesione. Zgodnie z Programem Zagospodarowania Strefy Ochronnej Rejonu Przemysłowego Miasta a także § 2 decyzji Nr [...] Wojewody z 28.08.1979r. zakłady wskazane w decyzji zobowiązane były do opracowania dokumentacji techniczno-kosztorysowej na określone dla nich zadania i wprowadzania inwestycji do planu ( k. 215, k. 202 aa). W toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, organ I instancji, zwrócił się do skarżącej o nadesłanie dokumentacji dla strefy ochronnej prowadzonej zgodnie z decyzją Nr [...] Wojewody , na co otrzymał odpowiedź, że nie jest to możliwe, gdyż dokumentacja ta uległa zdekompletowaniu ( pismo "A" z dnia 08.11.2005r.- k. 106 aa). Powoływany przez skarżącą fakt zmniejszenia emisji szkodliwych związków do powietrza atmosferycznego poprzez instalację odpowiednich urządzeń nie stanowi o zrealizowaniu założonego w powołanych wyżej aktach prawa miejscowego sposobu zagospodarowania strefy. Takie działania należały bowiem do obowiązków Huty niezależnie od utworzenia strefy. Plan zagospodarowania na gruntach rolnych położonych w strefie ochronnej rejonu przemysłowego Miasta zatwierdzony Uchwałą Nr 136 WRN w K. z 17.06.1987r. określał sposób zagospodarowania strefy ochronnej Miasta poczynając od 23 lipca 1987r. ( wszedł w życie po upływie 14 dni od daty jego ogłoszenia w Dz. Urz. Województwa, co nastąpiło [...] .07.1987r.- § 4 uchwały, k. 53 aa) i został wskazany w decyzji Głównego Architekta Wojewódzkiego z dnia 30 lipca 1097r. w sprawie ustalenia granic i sposobu zagospodarowania strefy ochronnej rejonu przemysłowego Miasta ( k. 112 aa) ( powołanej w uzasadnieniu decyzji II instancji), z której wynika utrata mocy obowiązującej zarządzenia Nr [...] oraz obowiązywanie Planu zagospodarowania na gruntach rolnych położonych w strefie ochronnej rejonu przemysłowego Miasta zatwierdzonego Uchwałą nr 136 Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 17.06.1987r. Z Planu będącego aktem prawa miejscowego, regulującym w sposób szczegółowy sposób zagospodarowania tej samej strefy ochronnej, którą utworzono Zarządzeniem Wojewody Nr [...] z 17.08.1979r. ( por. pkt. 1 decyzji z [...] i § 1 Zarządzenia Nr [...] ) wynika, że strefę ochronną podzielono teraz na cztery podstrefy w zależności od stopnia zanieczyszczenia i dla każdej przewidziano stosowny sposób zagospodarowania. W sprawie było bezsporne, że działki objęte niniejszym postępowaniem usytuowane były w II podstrefie. Oznaczało to w świetle postanowień "Planu gospodarowania na gruntach rolnych położonych w strefie ochronnej rejonu przemysłowego Miasta ", że mogły być one nadal uprawiane, ale tylko w ściśle określony sposób, wskazany w rozdziale IV planu. Wymieniono tam grupy roślin, które można uprawiać, sposób postępowania z częściami naziemnymi roślin (kompostowanie i wywożenie poza strefę), a także podano, że gospodarowaniem rolniczym i leśnym w I i II strefie zajmie się powołany przez Hutę zakład, bądź też Huta zleci takie gospodarowanie PPGR M. , jako przygotowanemu technicznie i kadrowo do prowadzenia tego typu gospodarki rolnej. Jednocześnie zapisano, że zabrania się kategorycznie wydzierżawiania przejmowanych przez Hutę gruntów w podstrefach bardzo dużego (I) i dużego (II) zanieczyszczenia. Skarżąca nawet nie twierdzi, nie mówiąc o wykazaniu w toku postępowania administracyjnego lub przed sądem, że powołała specjalistyczny zakład "inżynierii ekologicznej", który by gospodarował na wykupionych gruntach, w tym na działce K.J.H M. , bądź też, że zleciła takie gospodarowanie PPGR M. , a wskazane podmioty prowadziły na terenach objętych niniejszym postępowaniem gospodarkę rolną z zachowaniem warunków określonych w Uchwale Nr [...] WRN w K. dla strefy ochronnej Miasta . Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że jakkolwiek dokonana przez organy administracji interpretacja przepisów prawa miejscowego, regulujących sposób zagospodarowania strefy ochronnej dla Miasta nie była precyzyjna, to jednakże ostatecznie poczynione przez te organy ustalenia były prawidłowe. Zgodzić się bowiem należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do realizacji celu zawartej w dniu 26 maja 1987 r. Rep. A Nr [...] umowy zbycia nieruchomości, a mianowicie utworzenia strefy ochronnej rejonu przemysłowego Miasta , rozumianej jako obszar, na którym prowadzona jest określona w przepisach prawa miejscowego gospodarka oraz podejmowane są przez zobowiązane podmioty określone w tych przepisach działania i inwestycje. O realizacji celu wywłaszczenia (w tym przypadku wskazanego w umowie celu wykupu działek) można by mówić tylko wówczas, gdy zostały podjęte działania zmierzające do zagospodarowania strefy ochronnej w sposób przewidziany w przepisach prawa miejscowego, o których wyżej była mowa. Przeprowadzone postępowanie, wbrew temu, co zarzuca skarżąca, nie dało podstaw do przyjęcia, iż takie działania w ciągu 7 lat od zawarcia umowy zostały podjęte. Stąd też prawidłowo organ I instancji przyjął, iż zaistniały w niniejszej sprawie przesłanki do uznania działek Nr [...] , [...] , [...] położonych w K. , obręb M. (obecnie Nr [...] , [...] , [...] oraz [...] ) za zbędne na cel określony w umowie z dnia 26.05.1987r., wskazane w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz.U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.). Wbrew bowiem temu co podnosiła w skardze strona, organ administracji określił w decyzji I instancji jaką przesłankę przyjmuje dla oceny "zbędności" przedmiotowych nieruchomości, powołując w uzasadnieniu decyzji, jako postawę zwrotu nieruchomości art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z uwagi na powyższe, działając w oparciu o treść art. 151 ustawy z dnia 25.07.2002 prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) należało skargę oddalić. /-/ M. Bejgerowska /-/ M. Kosewska /-/ M. Kwiecińska K.P.d