III SA/Po 59/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę w całości. P. z siedzibą w W. wnioskiem z 04 października 2021 r. wystąpiło do Prezydenta Miasta [...] o stwierdzenie na podstawie art. 75 ust. 5-7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 - dalej w skrócie: "u.r.o.d.") nabycia prawa użytkowania nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy 07, działka [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi KW nr [...] Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia 12 listopada 2021 r. nr [...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania. Wyjaśniono, że przedmiotowa sprawa została już zakończona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 grudnia 2014 r., nr [...], który odmówił stwierdzenia nabycia przez P. z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. prawa użytkowania w stosunku do nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy 07, obręb S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 28 października 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy wyżej wskazane postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 listopada 2021 r. W wyniku rozpoznania skargi P. z siedzibą w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 10 maja 2023 r. w sprawie sygn. akt I SA/Po 175/23 uchylił zaskarżone postanowienie SKO w [...] wraz z poprzedzającym je postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z 12 listopada 2021 r. Sąd wskazał, że wydając zapadłe w sprawie postanowienia błędnie przyjęto, że wniosek skarżącego z 04 października 2021 r. dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z 17 grudnia 2014 r., nr [...] została wydana na podstawie art. 76 w zw. z art. 75 ust. 1 i 5 pkt 2 i ust. 2 u.r.o.d., natomiast wniosek z 04 października 2021 r. do Prezydenta Miasta [...] został oparty na art. 75 ust. 5-7 u.r.o.d. Żądanie wniosku skarżącego z 04 października 2021 r. dotyczyło stwierdzenia nabycia użytkowania nieruchomości z dniem 19 stycznia 2016 r. na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. Tymczasem rozpoznany decyzją z 17 grudnia 2014 r. wniosek skarżącego z 28 lipca 2014 r. został oparty na podstawie art. 76 powołanego ostatnio aktu. Wniosek skarżącego z 04 października 2021 r. nie dotyczył sprawy rozstrzygniętej uprzednio decyzją Prezydenta [...] z 17 grudnia 2014 r. W konsekwencji brak było uzasadnionych podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi został przekazany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 12.07.2023 r., natomiast w dniu 21.07.2023 r. wpłynął do Urzędu Miasta [...]. W dniu 19.02.2024 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął monit P. z siedzibą w W. dotyczący rozpoznania wniosku z 04 października 2021 r. Pismem z dnia 23.02.2024 r. Prezydent Miasta [...] przedłużył termin załatwienia sprawy do 30.04.2024 r. Następnie Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 16.04.2024 r. zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania, o możliwości przeglądania akt sprawy i składania wyjaśnień w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 08 maja 2024 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia przez P. z siedzibą w W. prawa użytkowania gruntu oznaczonego jako: działka nr [...] o pow. 0,2628 ha z arkusza mapy 07, obręb S., położonego w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że przedmiotowy grunt został wcześniej oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz Instytutu. Nabycie prawa użytkowania nieruchomości czy to na podstawie art. 75 ust. 6 czy to na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy z 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. W odwołaniu pełnomocniczka P. wskazała, że zbieg praw cywilnych do tej samej nieruchomości nie jest przeszkodą w wydaniu decyzji na podstawie art. 75 u.r.o.d., gdyż organ administracji nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów cywilnych i usuwania kolizji praw. Naczelną zasadą prawa jest trwałość istnienia rodzinnych ogródków działkowych. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 22 sierpnia 2025 r. decyzję nr [...], w której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. Organ wskazał, że skoro przedmiotowa działka nr [...], ark. mapy 07, obręb S., została oddana w użytkowanie wieczyste, to nie znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa i nie jest objęta planem wykorzystania takich nieruchomości. Jedynym podmiotem, który może rozporządzać prawem do działki nr [...] jest osoba prawna - Instytut. Ograniczone prawo rzeczowe jakim jest prawo użytkowania może zostać ustanowione jako obciążenie na prawie użytkowania wieczystego na podstawie umowy z Instytutem. Dopóki istnieje prawo użytkowania wieczystego (do 2090 r.) na działce nr [...], to prawo własności Skarbu Państwa wyjęte jest spod możliwości ustanawiania na nim obciążeń. Działka nr [...] położona jest na terenie ROD "[...]" przy ul. [...] w P.. Jest to działka drogowa pomiędzy ul. [...] a ul. [...]. Działka nr [...] rozdziela ROD "[...]" i ROD "[...]". Wskazana działka stanowi własność Skarbu Państwa, a od 1991 r. oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz jednostki badawczo- rozwojowej. Pełnomocnik P. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2025 r., nr [...], wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucono organowi odwoławczemu, że błędnie przyjął, iż nabycie przez P. prawa użytkowania nie może naruszać praw osób trzecich, w tym przypadku użytkownika wieczystego. Po drugie, zarzucono naruszenie preambuły ustawy z 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych zakładającej "zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych". Po trzecie, zarzucono naruszenie przepisów art. 75 ust. 1, 5, 6, 7 ustawy z 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez odmowę obciążenia działki nr [...] prawem użytkowania, ponieważ nieruchomość ta nie znajduje się w zasobach nieruchomości Skarbu Państwa, gdyż została oddana w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia 22 sierpnia 2025 r. nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 08 maja 2024 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia przez P. z siedzibą w W. prawa użytkowania gruntu oznaczonego jako: działka nr [...] o pow. 0,2628 ha z arkusza mapy 07, obręb S., położonego w P. przy ul. [...]. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 - dalej w skrócie: "u.r.o.d."). Zgodnie z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. "w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego.". Z kolei art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d. stanowią, że w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. (ust. 6). Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio (ust. 7). Sąd wskazuje, że P. z siedzibą w W. wnioskiem z 04 października 2021 r. wystąpiło do Prezydenta Miasta [...] o stwierdzenie na podstawie art. 75 ust. 5-7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 - dalej w skrócie: "u.r.o.d.") nabycia prawa użytkowania nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy 07, działka [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi KW nr [...] Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 08 maja 2024 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia przez P. z siedzibą w W. prawa użytkowania gruntu oznaczonego jako: działka nr [...] o pow. 0,2628 ha z arkusza mapy 07, obręb S., położonego w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że przedmiotowy grunt został wcześniej oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz Instytutu. W ocenie strony skarżącej zbieg praw cywilnych do tej samej nieruchomości nie jest przeszkodą w wydaniu decyzji na podstawie art. 75 u.r.o.d., gdyż organ administracji nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów cywilnych i usuwania kolizji praw. Naczelną zasadą prawa jest trwałość istnienia rodzinnych ogródków działkowych. Stanowisko strony w ocenie Sądu jest bezzasadne. Sąd wskazuje, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...] położona jest na terenie ROD "[...]" przy ul. [...] w P.. Jest to działka drogowa pomiędzy ul. [...] a ul. [...]. Działka nr [...] rozdziela ROD "[...]" i ROD "[...]". Wskazana działka stanowi własność Skarbu Państwa, a od 1991 r. oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz jednostki badawczo- rozwojowej. Z kolei Instytut jest jednostką badawczo-rozwojową nadzorowaną przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Instytut ([...]) został utworzony w dniu 1 stycznia 2010 roku, na mocy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 września 2009 roku poprzez połączenie: Instytutu Budownictwa, Mechanizacji i Elektryfikacji Rolnictwa (IBMER - rok założenia 1948) oraz Instytutu Melioracji i Użytków Zielonych (IMUZ - rok założenia 1953). Instytut ma osobowość prawną i został wpisany w Krajowym Rejestrze Sądowym - Sąd Rejonowy dla m. [...], [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego numer – [...], numer identyfikacyjny REGON [...], numer identyfikacji podatkowej [...], utworzony uchwałą Nr [...] Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 1953 r. w sprawie utworzenia Instytutu Melioracji i Użytków Zielonych. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo- rozwojowych, z dniem wejścia w życie ustawy grunty, będące własnością Skarbu Państwa lub gmin, pozostające w zarządzie jednostki badawczo-rozwojowej, stają się przedmiotem użytkowania wieczystego tej jednostki. Takie same skutki powodował art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 1996 r., sygn. akt I SA 665/95, stwierdził, że ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i ustawa z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych zawierają te same przesłanki do przekształcania prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego, z tym, że ustawa z dnia 25 lipca 1985 r. nie wymaga decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie przez jednostkę badawczo-rozwojową prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności znajdujących się na tym gruncie budynków. Oznacza to, że wnioskodawca uprawniony z art. 64 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych może uzyskać potwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własność budynków w postępowaniu wieczystoksięgowym. Przepis art. 64 powyższej ustawy stanowi lex specialis w stosunku do art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. (tak samo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1343/11). Grunty będące własnością Skarbu Państwa lub gminy, które w dniu 11 marca 1991 r., pozostawały w zarządzie jednostki badawczo-rozwojowej, stały się z mocy ustawy przedmiotem użytkowania wieczystego tej jednostki (art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych, jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 44, poz. 194 ze zm.). Data powyższa wynika z wejścia w życie ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, Dz. U. z 1991 r. Nr 19 poz. 81. Organ słusznie uznał, że mamy do czynienia z nieruchomością Skarbu Państwa, która już przeszła w 1991 r. proces uwłaszczenia na rzecz użytkownika wieczystego. Nie można uznać, aby racjonalny ustawodawca dokonał ponownego uwłaszczenia z mocy prawa na tej samej nieruchomości Skarbu Państwa. Nie można zatem stwierdzić nabycia użytkowania nieruchomości z dniem 19 stycznia 2016 r. na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. przez P. . Nabycie prawa użytkowania nieruchomości czy to na podstawie art. 75 ust. 6 czy to na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 466/19, LEX nr 2698263; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 147/24, LEX nr 3730603; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1452/19, LEX nr 3009867). W odniesieniu do zarzutów merytorycznych skargi należy wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2046/22. Sąd wskazał, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Nadto ważny jest brak zaistnienia przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy. Stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać norm prawnych wynikających z innych ustaw, które regulują prawa innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości, która została objęta wnioskiem o stwierdzenie użytkowania. W szczególności chodzi o te prawa, których istnienia bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i nast. Kodeksu cywilnego. Ponadto wykładnia art. 75 ust. 6 w związku z ust. 1 ustawy oraz art. 233 i 252 k.c., prowadziłaby do faktycznego wywłaszczenia części prawa użytkowania wieczystego, powstałego wcześniej. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na tej podstawie postępowanie. Dlatego też dokonując wykładni przepisów art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. nie można poprzestać na wykładni językowej, ponieważ rezultat tej wykładni jest sprzeczny z rezultatami wykładni systemowej. Mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 u.r.o.d. i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego (użytkowania zwykłego) do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co - jak należy przyjąć - nie było celem ustawodawcy. Poza przesłankami wyrażonymi wprost w art. 75 ust. 6 u.r.o.d. (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem, a których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne k.c. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Do takich należą z całą pewnością unormowania zawarte w przepisach Kodeksu cywilnego i ustawie o gospodarce nieruchomościami dotyczące prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy tego rodzaju prawo przynależy do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia ogrodowego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.