III SA/Po 613/07

Dnia 19 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska As. sąd. Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2008 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej J. W. – B. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/Sz. Widłak /-/M. Kosewska /-/W. Długaszewska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Zezwoleniem z dnia [...] nr [...] Burmistrz – po rozpatrzeniu wniosku J. T. z dnia [...]r. – udzielił J. T. – P.P.U.H. "[...]" J. T. z siedzibą w S. [...] zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa w punkcie sprzedaży usytuowanym w S. [...], na czas określony tj. od [...]r. do [...]r. Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia powołano art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 11(1) i art. 18 ust. 1, 2, 3, 3a ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) oraz uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]. W kolejnych punktach zezwolenia orzeczono w kwestii opłaty, którą wnioskodawca jest zobowiązany uiścić z tytułu sprzedaży napojów alkoholowych. W uzasadnieniu zezwolenia wskazano, że J. T. wnioskiem z dnia [...]r. zwrócił się do Burmistrza o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży usytuowanym w S. [...]. Przedmiotowy wniosek został przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych pozytywnie zaopiniowany pod względem zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r. w sprawie ustalenia dla terenu gminy Trzcianka liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i podawania napojów alkoholowych. Powyższe zezwolenie wnioskodawca odebrał osobiście w dniu [...]r. W dniu [...]r. do Burmistrza Gminy wpłynęło pismo A. T. nazwane "Prośba". W piśmie zwrócono się z prośbą o wyjaśnienie na jakiej podstawie została wydana koncesja z "małą gastronomią" w S. firmie "[...]" J. T. A. T. podkreśliła, że jest właścicielem gruntu – nr działki [...] i do dnia dzisiejszego nie została powiadomiona oraz nie wyrażała żadnej zgody na piśmie na prowadzenie wymienionej działalności. Zaznaczyła ponadto, że również teraz nie wyraża tej zgody. W uzasadnieniu pisma A. T. powołała okoliczności mające świadczyć, że osoby korzystające z prowadzonej przez jej męża małej gastronomii zakłócają jej i jej dzieciom spokój i porządek. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania A. T. od decyzji Burmistrza z dnia [...] o udzieleniu J. T. – P.P.U.H. "[...]" J. T. z siedzibą w S. [...] zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa – orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji powołując przepisy ustawy z dnia 26.10.1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) organ odwoławczy podkreślił, że na złożenie wniosku o wydanie zezwolenia nie jest wymagane uzyskanie zgody współwłaściciela, z wyjątkiem sytuacji, gdy punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (art. 18 ust. 6 pkt 3 powołanej ustawy). W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że A. T. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia J. T. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zaznaczyło, że odwołująca w toczącym się postępowaniu nie posiada interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny. W piśmie z dnia [...]r. nazwanym "skarga" A. T. wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, gdyż stwierdziła, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest dla niej krzywdzące. W piśmie skarżąca podkreśliła, że J. T. narusza nie tylko dobre obyczaje, ale i normy zawarte w ustawie o przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wniosła ponadto o wszczęcie odpowiedniego postępowania mającego na celu rozważenie odebrania niniejszego zezwolenia. W piśmie z dnia [...]r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego wezwało A. T. do wyjaśnienia, czy jej pismo z dnia [...]r. stanowi skargę na decyzję Kolegium, czy też stanowi wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia J. T. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W odpowiedzi na powyższe A. T. w piśmie z dnia [...]r. oświadczyła, że jej pismo z dnia [...]r. stanowi skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...]r. Dodatkowo skarżąca podniosła, że jako współwłaściciel działki, na której umieszczony jest punkt sprzedaży napojów alkoholowych powinna zostać powiadomiona o postępowaniu w sprawie udzielenia J. T. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i wyrazić na to zgodę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wraz z pismem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego przedłożyło kserokopię decyzji z dnia [...]r. o zaprzestaniu wykonywania przez J. T. działalności gospodarczej oraz pismo Burmistrza o postępowaniu w sprawie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydanego na rzecz J. T.. W odpowiedzi na wezwanie, Burmistrz pismem z dnia [...]r. poinformował, że wszczęte postępowanie w sprawie wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wydanych J. T. zakończyło się decyzją Burmistrza wydaną w dniu [...] nr [...] o wygaśnięciu zezwoleń z dniem [...]r. Pomimo powyższych okoliczności, A. T. w piśmie z dnia [...]r. oświadczyła, że nadal podtrzymuje swoją skargę. Na rozprawie w dniu [...]r. udział w sprawie zgłosiła Prokurator Prokuratury Apelacyjnej J. W. – B. i oświadczyła, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, należy bowiem rozważyć jakie znaczenie dla postępowania sądowoadministracyjnego ma fakt wygaśnięcia pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności – wobec zarzutu zgłoszonego na rozprawie przez prokurator – należy podkreślić, że fakt wygaśnięcia pozwolenia udzielonego J. T. na sprzedaż napojów alkoholowych nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przy czym § 2 art. 1 stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest sądem rozpoznającym sprawę merytorycznie (nie jest sądem faktu), ale bada legalność działania administracji publicznej. Sąd administracyjny zobowiązany jest zatem do oceny pod względem zgodności z prawem działania w przedmiotowej sprawie organów administracji, niezależnie od zaistnienia nowych okoliczności faktycznych, które mogą rzutować na merytoryczną zasadność wydanych przez te organy orzeczeń. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy przede wszystkim rozważyć, czy skarżącej A. T. przysługuje w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przymiot strony postępowania. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – w dalszej części zwanej k.p.a. - od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przy czym zasadnie podkreślił, że legalną definicję strony zawiera art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego wskazuje się na dwie koncepcje strony postępowania administracyjnego – obiektywną i subiektywną. Faktycznie – na co słusznie wskazał organ odwoławczy – dominująca jest koncepcja obiektywna, zgodnie z którą pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego - zarówno administracyjnego, jak i cywilnego - to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Przy czym w doktrynie prawa podkreśla się, że przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązku innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim – postępowanie dotyczy interesu prawego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005r., wyd.II). W przedmiotowej sprawie słusznie, na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku o udzielenie zezwolenia, organ odwoławczy ustalił, że A. T. jest współwłaścicielem nieruchomości w S. [...]. Zasadnie przyjęto również, że z brzmienia art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) nie wynika wymóg uzyskania zgody skarżącej na udzielenie zezwolenia. Stosownie bowiem do treści powołanego przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 w/w ustawy do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć między innymi pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Literalne brzmienie cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że nie dotyczy on współwłaściciela, ale między innymi właściciela budynku wielorodzinnego. Ponadto uzyskanie takiej zgody przez wnioskodawcę ma charakter formalny i dotyczy sytuacji, gdy punkt sprzedaży napojów alkoholowych mieści się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nie będącym własnością ani współwłasnością wnioskodawcy. Z tej racji wnioskodawca winien do wniosku załączyć zgodę właściciela tego budynku wielorodzinnego. Natomiast w przypadku, gdy nieruchomość, na której ma znajdować się miejsce sprzedaży napojów alkoholowych stanowi współwłasność, to kwestie zgody współwłaściciela – zarządu rzeczą wspólną - regulują przepisy szczególne, które organ administracji winien mieć na uwadze (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z póź. zm.) – Księga Druga. Tytuł I. Dział IV. Współwłasność). Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie nieruchomość, na której został zlokalizowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych, stanowi majątek wspólny małżonków – A. i J. T. W konsekwencji w niniejszym postępowaniu – wobec treści art. 196 k.c. - znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59) – zwanej w dalszej części uzasadnienia k.r.iop. - dotyczące zarządu rzeczami objętymi wspólnością ustawową. Zgodnie z art. 34(1) k.r.iop. każdy z małżonków jest uprawniony do współposiadania rzeczy wchodzących w skład majątku wspólnego oraz do korzystania z nich w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez drugiego małżonka. Z kolei art. 36 § 1 k.r.iop. stanowi, że oboje małżonkowi są obowiązani współdziałać w zarządzie majątkiem wspólnym, w szczególności udzielać sobie wzajemnie informacji o stanie majątku wspólnego, o wykonywaniu zarządu majątkiem wspólnym i o zobowiązaniach obciążających majątek wspólny. Dodatkowo § 2 art. 36 k.r.iop. wskazuje, że każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym, chyba że, przepisy poniższe stanowią inaczej. Z kolei art. 36(1) § 1 k.r.iop. wprowadza instytucję sprzeciwu. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, małżonek może sprzeciwić się czynności zarządu majątkiem wspólnym zamierzonej przez drugiego małżonka, z wyjątkiem czynności w bieżących sprawach życia codziennego lub zmierzających do zaspokojenia zwykłych potrzeb rodziny albo podejmowanej w ramach działalności zarobkowej. Przy czym § 3 art. 36(1) k.r.iop. stanowi, że art. 39 stosuje się odpowiednio. Niewątpliwie czynność wnioskodawcy polegająca na złożeniu wniosku związana jest z prowadzoną przez J. T. działalnością gospodarczą. Jednak w doktrynie podkreśla się, że w takiej sytuacji – gdy jeden z małżonków ignoruje wolę drugiego – dopuszczalne jest odpowiednie stosowanie art. 39 k.r. i op., zgodnie z którym jeżeli jeden z małżonków odmawia zgody wymaganej do dokonania czynności, drugi małżonek może zwrócić się do sądu o zezwolenie na dokonanie czynności; sąd udziela zezwolenia, jeżeli dokonania czynności wymaga dobro rodziny. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie organ administracji nie mógł pominąć udziału i stanowiska skarżącej. Za takim rozwiązaniem przemawia dodatkowo argument, iż organ I instancji udzielając zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wykonuje działania władcze, a nie występuje jako kontrahent - strona stosunku cywilnoprawnego. Stąd też wykonując zlecone przez ustawę czynności publicznoprawne w imieniu państwa winien mieć na względzie wynikający z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) obowiązek ochrony własności i w konsekwencji nie podejmować żadnych działań bez udziału, a tym bardziej wbrew woli jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, na której ma być zlokalizowany punkt sprzedaży alkoholu. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym przepis art. 21 Konstytucji i przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego gwarantują szeroką ochronę praw współwłaściciela – małżonka - w zakresie majątku wspólnego. Oznacza to, że skarżąca choć nie jest adresatem decyzji i dane postępowanie nie dotyczy jej interesu prawnego w sposób bezpośredni, posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem winna być stroną niniejszego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe (wyrok WSA w Warszawie z dnia 09.08.2006r., VI SA/Wa 419/06, LEX nr 260045). Ponadto wskazać należy, że w wyroku z dnia 20.07.1999r., II SA 671/99, LEX nr 46197 Naczelny Sąd Administracyjny uznał za naruszenie prawa zignorowanie przepisów prawa cywilnego dotyczących współwłasności (art. 206 kodeksu cywilnego) przez organ udzielający zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W powołanym orzeczeniu podkreślono bowiem, że spory między współwłaścicielami odnośnie sposobu korzystania z rzeczy wspólnej jako sprawy cywilne rozpoznawane są - zgodnie z art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego - przez sądy powszechne. Bez rozstrzygnięcia tego sporu ewentualne udzielenie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jednemu ze współwłaścicieli naruszałoby więc uprawnienia drugiego. Zaznaczyć jednak należy, na co wskazano powyżej - że w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych mieści się na nieruchomości objętej wspólnością ustawową małżonków A. i J. T., znajdują zastosowanie nie przepisy kodeksu cywilnego (art. 196 § 2 k.c.), ale kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa, bowiem odmawia skarżącej prawa bycia stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym, narusza więc art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przy czym podkreślenia wymaga fakt, że uchybienie to stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie strony postępowania A. T. winno uwzględnić nowy stan faktyczny – decyzję Burmistrza z dnia [...]r. nr [...] o wygaśnięciu z dniem [...]r. przyznanego J. T. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wobec powyższego Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję. W punkcie II wyroku Sąd - na podstawie art. 152 powołanej ustawy - stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/Sz. Widłak /-/ M. Kosewska /-/ W. Długaszewska T.M.d