III SA/Po 626/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz M.Geremek WSA Beata Sokołowska Protokolant: st. sekr. sąd. Teresa Matuszewska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2005r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego Powiatu Z. w Z., z dnia [...].[...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Sokołowska /-/ W. Długaszewska /-/ T. M. Geremek Decyzją nr [...] z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny Powiatu Z. stwierdził - na podstawie § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zmian. ) w zw. z § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115 ) - u A. K., ur. 07.10.1949r., zatrudnionego ostatnio w Spółce "A" w Z. na stanowisku operatora maszyn, brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż był on zatrudniony w przedmiotowym zakładzie pracy w okresie od 01.07.1968r. do 31.10.2000r., gdzie pracował na stanowisku operatora maszyn w narażeniu na hałas, jednakże w trakcie przeprowadzanych okresowo badań profilaktycznych nie zgłaszał dolegliwości ze strony słuchu. Co prawda badania audiometryczne przeprowadzone w latach 2001 i 2002 w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. oraz Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w P. ujawniły u niego ubytek słuchu w uchu lewym i prawym, jednakże Instytut Medycyny Pracy w Ł. orzeczeniem lekarskim z dnia 12.05.2003r. stwierdził brak podstaw do rozpoznania u A.K. choroby zawodowej, albowiem uznał, iż zdiagnozowane zmiany nie mogą mieć związku przyczynowego z warunkami pracy. Uszkodzenie słuchu winno rozwijać się w ciągu 15 - 20 lat narażenia na hałas, a tymczasem zgłaszał on skargi na niedosłuch po raz pierwszy dopiero w dniu 09.10.2000r. Ponadto przebyte w 1997r. zapalenie ucha środkowego wskazywać może na dysfunkcję lewego błędnika, która nie jest charakterystyczna dla przewlekłego urazu akustycznego. Po rozpatrzeniu odwołania A.K. od tej decyzji Państwowy Inspektor Sanitarny w P. decyzją z dnia [...] uchylił ją w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Według organu odwoławczego zebrane w sprawie dowody nie dawały podstaw do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Okolicznością bezsporną był w niej bowiem fakt wieloletniego narażenia na hałas. Nie ustalono natomiast jednoznacznie stopnia ubytku słuchu u odwołującego się, gdyż organ medyczny I stopnia stwierdził u badanego znaczny średni ubytek słuchu w uchu lewym 31-41 dB a w prawym 31-46 dB, a Instytut Medycyny Pracy w Ł. zdiagnozował u niego ubytek w uchu prawym - 29 dB i lewym - 36 dB, który został określony na dodatek jako "ubytek małego stopnia". Nie odniesiono się również do twierdzeń badanego o rozpoznaniu u niego ubytku słuchu jeszcze w 1997r. w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w P.. Organ I instancji winien zatem ustalić kategorycznie od kiedy A.K. zgłaszał skargi w związku z niedosłuchem oraz zwrócić się do organu medycznego II stopnia o ustosunkowanie się do wątpliwości dotyczących wielkości i typu ubytku słuchu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powtórnie orzekł decyzją z dnia [...] o braku podstaw do stwierdzenia u A.K. choroby zawodowej, gdyż uznał, iż zdiagnozowany u niego niedosłuch powstał bez związku z warunkami pracy. Uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem powinno rozwijać się w okresie 15-20 lat, a pierwsze skargi na niedosłuch zgłoszono dopiero w 1999r. Odwołanie od tej decyzji złożył A.K. , który podniósł, że w sprawie tej samej choroby zawodowej istnieją dwa różne orzeczenia lekarskie. Zarzucił on bezpodstawne odrzucenie przez organ administracyjny korzystnego dla niego orzeczenia organu medycznego I stopnia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu decyzją z dnia [...] utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. Swoją decyzję umotywował tym, że Instytut Medycyny Pracy w Ł. w piśmie z dnia 19.01.2004r. podtrzymał treść własnego orzeczenia lekarskiego z 12.05.2003r.To właśnie opinia tej placówki medycznej w ocenie organu odwoławczego zasługiwała na uwzględnienie ze względu na dysponowanie przez nią szerszym zapleczem diagnostycznym niż w przypadku jednostek orzeczniczych I stopnia. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.K. zażądał uchylenia decyzji obu instancji i ustalenie istnienia u niego choroby zawodowej. Powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące bezzasadnego oparcia się wyłącznie na orzeczeniu medycznym organu lekarskiego II stopnia, pominięcie wniosku o skierowanie go na dodatkowe badania oraz wyników badań audiometrycznych z 1997 i 1999r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie , powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga wniesiona przez A.K. okazała się uzasadniona. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr. 65, poz. 294 z późn. zmian. ). Zgodnie z treścią przepisu § 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do tego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Do stwierdzenia istnienia takiej choroby niezbędne jest zatem łączne wystąpienie dwóch przesłanek - lekarskie rozpoznanie choroby umieszczonej w wykazie chorób zawodowych oraz określony związek przyczynowy choroby objętej wykazem z warunkami wykonywanej pracy. Właściwy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej na podstawie orzeczenia wydanego przez placówkę służby zdrowia upoważnioną ( zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia ) do rozpoznania takiej choroby oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. W związku z treścią powyższych przepisów w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Najwyższego Sądu Administracyjnego ( patrz m.in. wyroki SN z dnia 19.07.1984r. - sygn. II PRN 9/84 i z dnia 03 lutego 1999r. - sygn. III RN 110/98 ) utrwalony jest pogląd o istnieniu domniemania związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie, jeżeli stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie. W tym zakresie inspektora sanitarnego, prowadzącego postępowanie w sprawie choroby zawodowej, obowiązują wszystkie reguły postępowania administracyjnego, a w szczególności przepis art. 77 § 1 kpa. Reguły te dotyczą także oceny dowodu z orzeczeń lekarskich, które muszą nosić cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa - nie mogą ograniczać się do ostatecznej konkluzji, ale powinny w sposób wyczerpujący wyjaśniać wszelkie występujące w sprawie wątpliwości. Orzeczenia takie muszą być zatem umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, sanitarnych organów orzekających, a także dla Sądu , który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydanie na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem ( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.04.1998r., sygn. I SA 2074/97 ). Orzeczenie lekarskie placówki medycznej drugiego stopnia - Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] wraz z pismem uzupełniającym z dnia [...] ( k. 26 i 51 akt administracyjnych ), będące podstawą wydania decyzji organów administracji, nie spełnia w ocenie Sądu powyższych wymogów. Z jego uzasadnienia nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że zdiagnozowany u skarżącego ubytek słuchu nie ma żadnego związku z narażeniem na pracę w warunkach szkodliwych dla zdrowia ( nadmierny hałas). Organ medyczny ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż brak takiego związku wynikać ma z tego, że typowe uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem ( przewlekły uraz akustyczny ) rozwija się w ciągu 15-20 lat narażenia, manifestując się postępującym upośledzeniem zrozumiałości mowy i zaburzeniami słyszalności szeptu, zmuszającymi poszkodowanego do zasięgnięcia porad lekarskich, a tego rodzaju zmian nie zanotowano w okresie zatrudnienia badanego w przedmiotowym zakładzie. Przebyte przez skarżącego w 1997r. zapalenie ucha środkowego lewego wytłumaczono natomiast dysfunkcją lewego błędnika, która nie jest charakterystyczna dla przewlekłego urazu akustycznego. W piśmie uzupełniającym dodano również, że stwierdzony ubytek słuchu w uchu prawym nie osiąga poziomu 30 dB, w związku z czym jest to ubytek małego stopnia, nie upośledzający społecznej wydolności słuchu. Według powyższej opinii A.K. zgłosił skargi na niedosłuch dopiero w dniu 09.10.2000r., tymczasem z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika , że problemy dotyczące słuchu sygnalizował już w dniu 23.05.1997r. w związku z pobytem w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w P. ( k. 11 - 13 akt ). Według oświadczenia samego skarżącego zgłosił się on następnie do laryngologa i lekarza zakładowego, którzy zlecili dokonanie badań audiometrycznych ( pismo z dnia 02.06.2003r. - k. 27 a akt ). Ponadto w jego kartotece leczenia ogólnego i badań okresowych zaginęły audiogramy wykonane w przychodni zakładowej w 1997 i 1999r. oraz audiogram z 1994r., który mógł wskazywać objawy uszkodzenia słuchu. Osłabienie słuchu u skarżącego już od 1999r. potwierdziło też pismo organu medycznego pierwszego stopnia z dnia 10.10.2003r. ( k. 43 akt ). Okoliczności te nie zostały praktycznie w ogóle wzięte pod uwagę przy wydawaniu opinii przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. oraz nie były wnikliwie zbadane przez organy administracji obu instancji. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wzięły też pod uwagę istotnej opinii wyrażonej dwukrotnie przez organ medyczny pierwszego stopnia, z której wynika, iż nawet znaczne uszkodzenie słuchu w zakresie wysokich częstotliwości może nie być zauważone przez długi czas przez pacjenta ( k. 43 i pismo z 09.04.2004r. ). Organ medyczny drugiego stopnia w piśmie uzupełniającym z dnia 19.01.2004r. nie ustosunkował się ponadto do wątpliwości dotyczących wielkości i typu ubytku słuchu, które wskazał organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]. ( k. 38 v akt ). Uznano jedynie lakonicznie, że jest to ubytek małego stopnia, gdyż nie przekracza 30 dB. Instytut Medycyny Pracy , a wraz z nim organy inspekcji sanitarnej nie wzięły pod uwagę, iż każde uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się stanowi chorobę zawodową, jeżeli było spowodowane narażeniem na hałas w miejscu pracy, wobec czego nie można przyjmować żadnych kryteriów dotyczących wymaganej wysokości tego uszkodzenia, np. progu 30 dB ( patrz m. in. : wyrok NSA z 05.11.1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833 ; wyrok SN z 04.06.1998r., sygn. III RN 36/98 i z 14.03.2002r., sygn. III RN 78/01 ). Nie ma zatem podstaw do eliminowania z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem jedynie ze względu na stopień tego uszkodzenia. Organ odwoławczy - przekazując sprawę do ponownego rozpoznania - wskazywał tymczasem na konieczność konkretnego odniesienia się przez Instytut Medycyny Pracy do wyników badań audiometrycznych z lat 2000-2001, albowiem różniły się one od wyników badań słuchu skarżącego przeprowadzonych przez ten Instytut. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy sanitarne I i II instancji nie miały wystarczających podstaw do ustalenia na podstawie powyższego orzeczenia lekarskiego organu drugiego stopnia, iż choroba A.K. nie ma z pewnością związku z wykonywaną przez niego pracą, tym bardziej, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym stwierdzono fakt zatrudnienia go na stanowisku pracy związanym z narażeniem na kontakt z nadmiernym hałasem i jest to okoliczność bezsporna w przedmiotowej sprawie. Przy istniejących wątpliwościach, wynikających z braku szczegółowego uzasadnienia orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy w Ł., inspektor sanitarny winien wystąpić o uzupełnienie opinii w odpowiednim zakresie ( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.04.1996r. , sygn. SA/ Ka 18/95 ).Uzasadnienie takie stanowi bowiem element niezbędny do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia ( odmowy stwierdzenia ) choroby zawodowej. Organ administracyjny może też zwrócić się do innej uprawnionej jednostki organizacyjnej celem wydania orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej ( wyrok NSA z dnia 09.05.1985r., sygn. I SA 980/84 ). Uzupełnienie powyższego orzeczenia medycznego jest niezbędne tym bardziej, że orzeczenie placówki medycznej pierwszego stopnia - Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w P. z dnia [...] ( k. 15 akt ) oraz pismo uzupełniające tej placówki z dnia 09.04.2004r. , potwierdziły związek pomiędzy zdiagnozowanym u skarżącego uszkodzeniem słuchu a jego pracą związaną z narażeniem na nadmierny hałas . Orzeczenie organu medycznego pierwszego stopnia było zatem niewątpliwie korzystne dla skarżącego ( wskazywało bowiem na istnienie związku przyczynowego między chorobą a warunkami pracy ), wobec czego odmienne w treści orzeczenie placówki medycznej drugiego stopnia oraz wydane na jego podstawie decyzje organów inspekcji sanitarnej I i II instancji winny być uzasadnione w przekonujący i wyczerpujący sposób. Organy administracji winny również ustosunkować się do sprzeczności wynikających z wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, albowiem organ I instancji nie ustosunkował się do tej kwestii w ogóle , a organ odwoławczy odmówił wiarygodności orzeczenia jednostki medycznej I stopnia, tylko z tego powodu, że Instytut Medycyny Pracy w Ł. dysponuje jako placówka badawczo - rozwojowa szerszym zapleczem diagnostycznym. Taki typ argumentacji - dyskredytujący apriorycznie zdolności diagnostyczne określonych placówek medycznych jedynie ze względu na ich uszeregowanie w systemie służby zdrowia - jest zdaniem Sądu niedopuszczalne. Z powyższych względów Sąd stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ inspekcji sanitarnej I instancji nie wykonał określonych czynności z zakresu postępowania dowodowego, zalecanych przez organ odwoławczy ( który uchylił jego decyzję ), a jednocześnie organ II instancji bezpodstawnie uznał, iż powtórne postępowanie przeprowadzone w I instancji okazało się wystarczające do podjęcia merytorycznej decyzji. Ponieważ przyjęcie przedmiotowego orzeczenia medycznego organu drugiego szczebla za podstawę rozstrzygnięcia oraz niezbadanie wskazywanych przez skarżącego okoliczności faktycznych , dotyczących sygnalizowania przez niego problemów ze słuchem już od 1997r., naruszyło przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy ( art. 7 i 77 § 1 kpa ) , zaskarżone decyzje organu I i II instancji podlegały uchyleniu. Rozpoznając sprawę ponownie organ inspekcji sanitarnej winien uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie medycznej oceny schorzenia występującego u skarżącego i związku tego schorzenia z warunkami istniejącymi w środowisku pracy skarżącego, sięgając po opinię innej placówki medycznej, bądź też uzupełniając opinię Instytutu Medycyny Pracy w Ł.w zakresie wyżej przedstawionym. Wobec powyższego, Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. /-/B. Sokołowska /-/ W. Długaszewska /-/ T. M. Geremek K.P.d