III SA/Po 627/11

Dnia 16 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś ( spr.) Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Małgorzata Górecka Protokolant: stażysta Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 czerwca 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru podatku rolnego za 2011r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 09 maja 2011 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 8 lutego 2011 r., nr [...] Burmistrz [...] ustalił J. W. wymiar podatku rolnego za rok 2011 r. w kwocie [...] zł. Na skutek odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 kwietnia 2011 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w przedmiocie wymiaru podatku rolnego. Burmistrz w wyniku ponownego rozparzenia sprawy decyzją z dnia 9 maja 2011 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 i § 5 oraz art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4, art. 6 i art. 6a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.) oraz Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 09.11.2010 r. w sprawie obniżenia średniej ceny skupu żyta do wymiaru podatku (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr [...] poz. [...]) ustalił J. W. wymiar podatku rolnego za rok 2011 r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ podatkowy I instancji wskazał, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) podstawę wymiaru podatków stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Opodatkowaniu podatkiem rolnym, w świetle art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, podlegają grunty stanowiące własność danej osoby oraz grunty stanowiące jej współwłasność w zakresie pozostającym w jej posiadaniu, jako tworzące jedno gospodarstwo rolne w rozumieniu tych przepisów. Podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi hektar przeliczeniowy. Liczbę hektarów przeliczeniowych ustala się na podstawie powierzchni, rodzajów i klasy użytków rolnych wynikających z ewidencji gruntów oraz zaliczenia do okręgu podatkowego. Ustawodawca w art. 4 ust. 5 ustawy ustalił przeliczniki powierzchni użytków rolnych. Podatek rolny wynosi równowartość pieniężną 2,5 ha żyta od 1 ha przeliczeniowego za rok podatkowy, obliczoną według średniej ceny skupu żyta za pierwsze trzy kwartały roku poprzedzającego rok podatkowy. Natomiast Rada Miejska w K. uchwałą z dnia 9 listopada 2010 r. obniżyła cenę skupu żyta za okres pierwszych trzech kwartałów 2010 r., ogłoszoną w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 października 2010 r. (M.P. Nr 6, poz.960) przyjmowaną jako podstawa do naliczania podatku rolnego na 2011 rok z kwoty 37,64 za 1 dt do kwoty [...] za 1 dt. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, iż J. W. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 5,0600 ha fizycznych na terenie gminy K. Na przedmiotową powierzchnię składają się grunty orne o pow. 4,94 00 ha i rów o pow. 0,1200 ha. Do opodatkowania podatkiem rolnym jako podstawę przyjęto areał użytków rolnych o pow. 4,9400 ha, co stanowi 4,9300 ha przeliczeniowego. Do wyliczenia kwoty podatku rolnego zastosowano stawkę w wysokości [...] zł za hektar przeliczeniowy. W odwołaniu od powyższej decyzji J. W. wniósł o jej uchylenie bądź zmianę i zastosowanie ulgi w podatku rolnym. W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że w jego gospodarstwie rolnym położonym na terenie gminy K. wystąpiła w 2010 r. klęska żywiołowa w postaci powodzi, stanowiąca – zdaniem odwołującego podstawę do zastosowania ulgi w wymiarze podatku rolnego za rok 2011. Podał przy tym, że komisja, która szacowała szkody spowodowane powodzi obliczyła je na 41,2 %, wobec czego organ podatkowy powinien zastosować ulgę w wymiarze podatku rolnego adekwatną do rozmiaru szkód. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 czerwca 2011 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy - odnosząc się do podniesionej przez odwołującego okoliczności wystąpienia klęski żywiołowej, wskazał, że art. 13 c) ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym nie podaje ustawowej definicji tego pojęcia. W związku z powyższym konieczne jest odwołanie się do definicji "klęski żywiołowej" zamieszczonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 z późń. zm.), na co wskazuje również pismo Ministerstwa Finansów - Zastępcy Dyrektora Departamentu Podatków Lokalnych i Katastru z dnia 1 października 2002 r., nr LK-1887/LP/02/IP (Biuletyn Skarbowy 2002/6 str. 17). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy klęska żywiołowa jest to katastrofa naturalna lub awaria techniczna, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Jak stanowi art. 5 ww. ustawy, stan klęski żywiołowej może wprowadzić w drodze rozporządzenia Rada Ministrów z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody. Zatem w sytuacji, gdy stan klęski żywiołowej nie został wprowadzony przez właściwe organy, nie ma – zdaniem organu odwoławczego możliwości zastosowania ulg przewidzianych w art. 13 c) ustawy o podatku rolnym. Ponadto organ zaznaczył, że zgodnie z art. 13 c) ustawy o podatku rolnym w efekcie wystąpienia stanu klęski żywiołowej muszą powstać "istotne szkody w budynkach, ziemiopłodach ...", tymczasem w niniejszej sprawie nie wykazano, aby takie szkody powstały. W skardze na powyższą decyzję J. W. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i zastosowanie ulgi w podatku rolnym za rok 2011, powołując się na okoliczności podniesione w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z powyższego wynika, iż sądowa kontrola jest dokonywana według kryterium legalności, a więc zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem. Ponadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli ustali zaistnienie wady powodującej jej nieważność. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną orzeka wyłącznie kasacyjnie, nie posiada natomiast kompetencji do merytorycznego orzekania o prawach lub obowiązkach strony. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w sprawie wymiaru podatku rolnego, którą skarżący zakwestionował wyłącznie z uwagi na niezastosowanie wnioskowanej ulgi podatkowej z tytułu wystąpienia klęski żywiołowej w postaci powodzi. Należy przy tym zauważyć, że skarżący powoływał się na okoliczność wystąpienia klęski żywiołowej jako podstawy do zastosowania ulgi podatkowej już w odwołaniu od pierwotnej decyzji Burmistrza z dnia 8 lutego 2011 r., uchylonej następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2011 r. (zob. k. 4 akt adm.). Tymczasem organ podatkowy I instancji – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – dokonał wymiaru podatku rolnego zupełnie pomijając tę okoliczność. Kwestia ta została wzięta pod uwagę dopiero przez organ odwoławczy, który jednak stwierdził brak podstaw do zastosowania ulgi podatkowej, ponieważ klęska żywiołowa, na którą powoływał się podatnik nie została ogłoszona przez właściwy organ, a ponadto nie wykazano wystąpienia na skutek tej klęski szkód w gospodarstwie. Powyższa ocena jest nie do zaakceptowania w świetle obowiązujących przepisów prawa i ich prawidłowej wykładni. Podstawę materialnoprawną do zastosowania ulgi w podatku rolnym z uwagi na wystąpienie klęski żywiołowej stanowi art. 13 c) ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.), stosownie do którego w razie wystąpienia klęski żywiołowej, która spowodowała istotne szkody w budynkach, ziemiopłodach, inwentarzu żywym lub martwym albo w drzewostanie, przyznaje się podatnikom ulgi w podatku rolnym przez zaniechanie jego ustalania albo poboru w całości lub w części, w wysokości zależnej od rozmiarów strat spowodowanych klęską w gospodarstwie rolnym (ust. 1). Jak wynika z wyraźnego brzmienia powyższego przepisu zastosowanie ulgi w podatku rolnym uzależnione jest po pierwsze od wystąpienia klęski żywiołowej, a po drugie od wystąpienia – w wyniku tej klęski – istotnych szkód w budynkach, ziemiopłodach, inwentarzu żywym lub martwym albo w drzewostanie. Jednocześnie – co wymaga podkreślenia, przepis ten nie ogranicza możliwości zastosowania ulgi podatkowej jedynie do sytuacji, w których klęska żywiołowa została ogłoszona przez władze publiczne. Nie ulega natomiast wątpliwości, że nie każda klęska żywiołowa pociąga za sobą jej ogłoszenie. Możliwość ogłoszenia klęski żywiołowej przewiduje się dopiero, gdy zwykłe środki konstytucyjne okażą się niewystarczające, co wynika z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, stosownie do którego w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że ogłoszenie stanu nadzwyczajnego w postaci klęski żywiołowej jest koniecznym warunkiem przyznania ulgi w podatku rolnym. Dla stwierdzenia klęski żywiołowej w rozumieniu art. 13 c) ust. 1 ustawy o podatku rolnym wystarczające jest wystąpienie takiego zdarzenia, które stanowi konsekwencje zjawisk przyrodniczych (klimatycznych) odbiegających od przeciętnej normy, które nie musi pociągać za sobą ogłoszenia stanu nadzwyczajnego (klęski żywiołowej) przez władze publiczne. Należy podkreślić, że powyższe stanowisko jest zgodnie przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 1018/94; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA/Kr 2180/01; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Sz 176/07). W postępowaniu dotyczącym podatku rolnego, w którym rozważana jest kwestia zastosowania ulgi z uwagi na stan klęski żywiołowej, brak ogłoszenia tego stanu nadzwyczajnego przez władze publiczne będzie mieć zatem znaczenie jedynie z punktu widzenia dowodowego. Nie może budzić wątpliwości, iż przy braku potwierdzenia "wystąpienia klęski żywiołowej" przez uprawnione do tego władze ocena takiego zdarzenia mieści się w kategorii wiedzy specjalistycznej. Gminny organ podatkowy może zatem, działając w tej sprawie w trybie art. 197 Ordynacji podatkowej, zwrócić się do instytucji zajmujących się badaniem tego rodzaju zjawisk, np. Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, Sanepidu, Straży Pożarnej (S. Presnarowicz, Komentarz do art. 13c ustawy o podatku rolnym, Lex 43/2011). Tymczasem w niniejszej sprawie – jak wykazano powyżej, organ podatkowy I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy w gospodarstwie rolnym skarżącego wystąpił powołany przez niego stan klęski żywiołowej w postaci powodzi. Natomiast organ odwoławczy nie "naprawił" tego uchybienia, co wynikało z dokonania błędnej wykładni art. 13 c) ust. 1 ustawy o podatku rolnym polegającej na bezzasadnym ograniczeniu warunku "wystąpienia klęski żywiołowej" jedynie do przypadków jej ogłoszenia przez władze publiczne. Ponadto organy podatkowe w ogóle nie uczyniły przedmiotem postępowania wyjaśniającego drugiej z przesłanek zastosowania ulgi podatkowej, a mianowicie wystąpienia szkody w gospodarstwie i jej rozmiarów. W ten sposób doszło w niniejszej sprawie do naruszenia prawa materialnego (art. 13c ust. 1 ustawy o podatku rolnym) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania (art. 121, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek zastosowania ulgi podatkowej wynikających z art. 13 c) ust. 1 ustawy o podatku rolnym nie jest bowiem możliwa kontrola zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do wskazań wynikających z powyższych rozważań zarówno w zakresie wykładni art. 13 c) ust. 1 ustawy o podatku rolnym, jak i – w konsekwencji – przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Należy przy tym podkreślić, że organ podatkowy I instancji jako organ gminy winien zgromadzić dowody w celu wyjaśnienia podniesionej przez podatnika okoliczności wystąpienia stanu klęski żywiołowej oraz powstałej w wyniku tej klęski żywiołowej szkody (i jej rozmiarów) nie tylko poprzez wezwanie podatnika do przedłożenia posiadanych przez niego dowodów (w szczególności protokołu sporządzonego przez komisję szacującą szkody), ale także poprzez pozyskanie wszelkich dostępnych dowodów w tym zakresie z urzędu. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.