III SA/Po 634/11

Dnia 3 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych – Olszanowska (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska-Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu Z. P. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Dnia 5 stycznia 2009 r. P. K. wystąpił z wnioskiem o umorzenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...], należności z tytułu zaległych składek wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wskazał, że jest jedynym żywicielem rodziny .składającej się z bezrobotnej żony oraz syna w wieku szkolnym (11 lat). Mieszka w lokalu należącym do swego ojca wraz z bezrobotną żoną i 11 letnim synem. Pokrywa świadczenia związane z eksploatacja mieszkania takie jak: opłata za wodę i wywóz nieczystości w kwocie 178,74 zł , opłata za energię elektryczną 140 zł oraz za gaz średnio 150 zł. Łącznie stanowi to kwotę 468,74 zł. opłat miesięcznych, które i tak zawsze uiszcza z opóźnieniem. P. K. wyjaśnił, że jest zatrudniony w Areszcie Śledczym w [...] jako funkcjonariusz Służby Więziennej, z wynagrodzeniem 2020,00 zł netto. Po opłaceniu rachunków podstawowych na życie pozostaje mu 1500 zł. Zdaniem wnioskującego kwota ta nie pozwala na korzystanie z elementarnych dóbr kultury, uniemożliwia dokształcanie się i podnoszenie kwalifikacji. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11 poz. 74 ze zm.) oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241 poz. 2074 ze zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (DZ. U. Nr 141 poz. 1365 ) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek. ZUS ustalił wysokość zadłużenia zobowiązanego z tytułu składek na dzień wpływu wniosku: na ubezpieczenie społeczne za okres 03/2001-03/2004 w kwocie 15.255,32 zł wraz z odsetkami liczonymi na dzień 05.01.2009 r. w kwocie 13.246,00 zł oraz koszty upomnienia w kwocie 88,00 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres 08/2001-09/2001,11/2001-03/2004 w kwocie 3.397,38 zł wraz z odsetkami w kwocie 2.682,00 zł oraz koszty upomnienia w kwocie 61,60 zł, na Fundusz Pracy za okres 02/2001-09/2001,01/2002-03/2004 w kwocie 1.073,41 zł wraz z odsetkami w kwocie 937,00 zł oraz koszty upomnienia w kwocie 79,20 zł. Zdaniem organu rentowego przedstawiona przez zobowiązanego wysokość miesięcznych, stałych wydatków w gospodarstwie domowym, zgodnie z oświadczeniem, kształtuje się na poziomie 468,74 zł. Dłużnik przedstawił dokumenty obrazujące wydatki ponoszone w gospodarstwie domowym tj. czynsz, internet, prąd, gaz, raty kredytów, oraz dokumenty świadczące o trudnościach w regulowaniu bieżących płatności tj. wezwania do zapłaty należności z ENEA S.A., PGNiG i ze spółdzielni mieszkaniowej. Zobowiązany nie przedłożył zaświadczeń o korzystaniu z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej lub instytucji o podobnym charakterze, mogących formalnie potwierdzić jego trudną sytuację materialną, oświadczając, iż ze względu na wysokość dochodów taka pomoc mu nie przysługuje. Biorąc pod uwagę udokumentowane wydatki i osiągane w rodzinie dochody, PZU nie negował faktu, iż obecna sytuacja materialna wnioskodawcy jest trudna. Uznał jednakże, że skoro żona zobowiązanego, mimo iż jest osobą bezrobotną, deklaruje chęć podjęcia pracy, korzystając w tym zakresie z pomocy Powiatowego Urzędu Pracy i nie wskazała żadnych przeciwwskazań do podjęcia zatrudnienia, przedstawiony stan faktyczny może mieć charakter przejściowy. Odmawiając umorzenia należności Zakład wskazał, iż umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek zastrzeżone jest dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się z ciążącego na płatniku zobowiązaniu wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i podejmując rozstrzygnięcie nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku w odniesieniu do przepisów art. 28 ust. 1-4, art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wniosek o ponowne rozparzenie sprawy złożył P. K., zarzucając decyzji niewłaściwe uzasadnienie prawne i faktyczne. Zdaniem wnioskodawcy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wykazał podstaw do odmowy umorzenia należności. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art. 28 ust. 1 do 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przedstawił w decyzji przebieg postępowania, powołał się na ustalenia faktyczne i prawne organu rentowego zawarte w decyzji ZUS z dnia [...] maja 2009 r. oraz argumenty wnioskodawcy z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustalenia dotyczące sytuacji materialnej skarżącego poszerzył wskazując, że od 2 lutego 2009 r. zgłoszona została do ubezpieczenia, przez płatnika składek "A" Sp. z o.o., żona skarżącego, z podstawą wymiaru składki w kwocie 3.508,24 zł za lipiec 2009 r. Zdaniem Prezesa ZUS sytuacja materialna wnioskodawcy została ustalona prawidłowo i w sposób wyczerpujący, zaś w decyzji z dnia [...] maja 2009 r. organ właściwie ocenił, iż w odniesieniu do cytowanych przesłanek prawnych umorzenia należności z tytułu składek brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony. P. K. wystąpił skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję podnosząc, że zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji organy szeroko opisują przepisy, które nie mają zastosowania w sprawie. W ocenie skarżącego jego sytuacja materialna uzasadnia wydanie decyzji o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24.02.1010 roku, sygn. akt III SA/Po 886/09, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2009 r. przyjmując, że została ona wydana przez niewłaściwy organ. W uzasadnieniu Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu (por. wyrok NSA z 28.01.2009 r., II GSK 691/08, niepubl. i powołany tam wyrok NSA z 29.05.2007 r., II GSK 340/06). W zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2009 r. jako organ wydający decyzję wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (odmiennie niż w decyzji z dnia [...] maja 2009 r., gdzie organem tym był Zakład Ubezpieczeń Społecznych), co wynikało zarówno z nagłówka decyzji jak i z jej uzasadnienia. W ocenie Sądu decyzję wydał zatem niewłaściwy organ, co stanowiło wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 roku, sygn. akt II GSK 706/10 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA przepis art. 83 ust.4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych formułuje prawo do wniesienia środka odwoławczego w postaci "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" od dwóch rodzajów decyzji: decyzji w przedmiocie tzw. świadczenia w drodze wyjątku oraz decyzji w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne. Kompetencję do wydawania wskazanych decyzji posiadają różne organy. Przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku leży we właściwości Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie samego ZUS, o czym stanowi art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy. Natomiast wydawanie decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jedną z kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W efekcie w sprawach dotyczących świadczenia w drodze wyjątku wniosek taki jest rozpoznawany przez Prezesa ZUS. W odniesieniu do decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, organem wydającym decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ZUS. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, powinien być rozpoznawany przez organ, który orzekał w sprawie po raz pierwszy, a nie przez inny organ. Taka jest bowiem istota tego środka odwoławczego, gdyż "ponowne" rozpatrzenie sprawy – jak wskazuje sama nazwa tej instytucji prawnej – jest możliwe wyłącznie przez ten sam organ, który sprawę tę już raz rozpatrywał. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1052/09, "zawarte w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sformułowanie dotyczące adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, jakim jest Prezes Zakładu, ma charakter przepisu technicznego, regulującego organizacyjną kwestię na czyje ręce kierowany jest wniosek. Przepis ten nie jest natomiast źródłem kompetencji Prezesa Zakładu, jako organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy". Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił zaprezentowaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie Sądu II instancji prawidłowa wykładnia art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dokonana przez Sąd I instancji nie uprawniała do przyjęcia, że decyzja dotycząca umorzenia zaległych należności, wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która została sygnowana przez Prezesa ZUS, jest wyłącznie z tego powodu decyzją wadliwą w takim stopniu, że konieczne jest stwierdzenie jej nieważności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając taką decyzję nie występował jako organ administracji publicznej, lecz jako organ ZUS. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 348/10 z procesowego punktu widzenia sporną decyzję, należy, więc traktować, jako decyzję ZUS. Wojewódzki Sad Administracyjny, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jakkolwiek skarżący nie wskazał przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone zaskarżoną decyzją, to formułując zarzuty skargi wskazał zarówno na naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego. Naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący upatruje w tym, że w wydaniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji brała udział ta sama osoba – M. N. Zarzut ten uznać należy za uzasadniony. W aktach administracyjnych na stronie 103 formularza p.t. "Wniosek o umorzenie należności" widnieje adnotacja zawarta w pkt 3 zawierającym – Decyzję lub opinię Dyrektora Oddziału ZUS – datowana [...].5.2009 r. a związana z oceną wniosku o umorzenie należności. W adnotacji tej widnieje stanowisko Z-cy Dyrektora mgr M. T. " Proponuję odmowę umorzenia." oraz stanowisko Dyrektora mgr M. N. "Odmowa". Decyzję z dnia [...] maja 2009 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy podpisała z upoważnienia Prezesa ZUS M. T. Ponownie rozpatrując sprawę (co wynika z pkt 3 "Protokołu z posiedzenia Komisji Opiniującej do spraw Stosowania Ulg i Umorzeń" k.171 akt administracyjnych) w dniu [...].9.2009 r. Dyrektor M. N. stwierdziła "Podtrzymuję decyzję odmawiającą umorzenia należności". Podpis M. N. widnieje też pod zaskarżoną decyzją utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2009 r. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji (t.j. Dz.U Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) stanowił, ze "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie... w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji..." W świetle przytoczonych wyżej ustaleń nie budzi wątpliwości trafność zarzutów skarżącego wskazującego na zasadność wyłączenia M. N. od udziału w postępowaniu odwoławczym. Poprzez czynności związane z oceną wniosku o umorzenie należności i poprzez wyrażenie w dniu [...].5. 2009 r. stanowiska co do treści mającej zapaść decyzji, M. N. brała czynny udział w wydaniu decyzji z [...] maja 2009 r. Jakkolwiek tej decyzji nie podpisała to jej czynny udział w procesie przygotowywania a więc i wydania decyzji, jest oczywisty. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem " Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (por. A. Wróbel Komentarz do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego LEX 2009). Celem wyłączenia pracownika jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym, a taki charakter ma postępowanie prowadzone na podstawie art. 84 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. Nr 11, poz. 74 z 2007 r.). Przepis ten stanowi, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, tj. odwołanie do sądu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro zatem zaskarżona decyzja wydana została jako decyzja odwoławcza, a M. N. brała czynny udział w przygotowywaniu decyzji podlegającej ocenie w postępowaniu odwoławczym, zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika, zawarte w cyt. wyżej art. 24 § 1 pkt. 5 K.p.a. Powyższa wada decyzji stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, z mocy art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie zaś, z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt b) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto na podstawie art. 152 p.p.s.a. Stwierdzenie naruszenia prawa procesowego w opisanym wyżej zakresie, zwalniało Sąd od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że zaskarżona decyzja wydana została z zachowaniem wymogów formalnych zasadne jest przystąpienie do merytorycznej oceny zawartego w niej rozstrzygnięcia