III SA/Po 637/17

Dnia 8 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki X w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P., z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na Sp. X w P., zwanej dalej Skarżącą, kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w P. poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...].04.2013r. podczas kontroli pasa drogowego ul. [...] w P. stwierdzono zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie nośnika reklamowego. Ustalono, że stanowi on własność przedsiębiorcy D.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Reklama ta została umieszczona bez zezwolenia Zarządu Dróg Miejskich. Pomiarów powierzchni reklamy i jej rozmieszczenia w terenie dokonano przy pomocy odbiornika GPS oraz dalmierzem laserowym. Pismem z dnia [...].05.2013 r. Zarząd Dróg Miejskich w P., działający w imieniu Prezydenta Miasta P., zawiadomił D.P. "[...]" o wszczęciu w dniu [...].04.2013 r., z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia kary pieniężnej w związku z zajęciem pasa drogowego ul. [...], bez zgody zarządcy drogi, poprzez umieszczenie reklamy o łącznej pow. [...] m2. Przy piśmie z dnia [...].05.2013 r. skierowanym do organu I instancji, Skarżąca Sp. X, reprezentowana przez radcę prawnego, przekazała dokumenty tj. wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej w P. i decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. (tzw. decyzję lokalizacyjną). W dniu [...].05.2013 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. przeprowadził oględziny miejsca usytuowania przedmiotowego nośnika reklamowego tj. pasa drogowego ul. [...] w P.. W czynnościach tych uczestniczyli tylko przedstawiciele organu I instancji, którzy stwierdzili obecność reklamy o powierzchni [...] m2 w przedmiotowym pasie drogowym. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Sp. [...] - administrator poinformował, iż reklama należąca do "[...]" D.P. nadal istnieje we wskazanym pasie drogowym. Uwzględniając powyższe okoliczności organ, pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. poinformował D.P. m.in. o zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] sierpnia 2014 r. Zarząd Dróg Miejskich po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję zezwalającą Skarżącej na umieszczenie reklamy - semafora na budynku w pasie drogowym ul. [...], o powierzchni łącznej [...] m2 na okres od [...].08.2014 r. do [...].08.2015 r. W dniu [...] września 2014 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. wydał decyzję o nałożeniu na "[...]" D.P. kary pieniężnej w wysokości: [...]zł (słownie: cztery tysiące dziewięćset pięćdziesiąt złotych) za nielegalne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej za okres od [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2014 r. Powyższe orzeczenie decyzją SKO w P. z dnia [...] listopada 2014 r. zostało uchylone w całości i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji. Wobec powyższego, pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., organ I instancji poinformował D.P. "[...]" oraz Skarżącą – reprezentowanych przez radcę prawnego – o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy. Zarząd Dróg Miejskich w P. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nałożył na Sp. X karę pieniężną w wysokości [...]zł za zajęcie pasa drogowego, poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzja ta została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzją z dnia [...].03.2015 r, podnosząc w uzasadnieniu, że istotną okolicznością jest konieczność ustalenia , który z podmiotów jest właścicielem reklamy, a postępowanie wobec strony, która nie jest stroną postępowania winno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...].04.2015 r., Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił D.P. oraz Skarżącą, reprezentowanych przez radcę prawnego, o ponownym rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości [...]zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzja ta została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, decyzją Kolegium z dnia [...] października 2015 r., wskazując na konieczność ustalenia roli w toczącym się postępowaniu skarżącej spółki i D.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. zawiadomił Sp. X w P. o wszczęciu z dniem [...].04.2013 r. z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej w związku z zajęciem pasa drogowego ul. [...], stanowiącej drogę powiatową, bez zgody zarządcy drogi, poprzez umieszczenie reklamy o pow. [...] m2. Zarząd Dróg Miejskich w P. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. umorzył wobec D.P. "[...]" postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...].04.2013 r., a dotyczące wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r.. nałożył na Skarżącą Sp. X karę pieniężną w wysokości [...]zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, za okres od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2014 r. Organ przy naliczaniu kary organ kierował się treścią art. 40 ust. 6 i 12 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. W sprawie zastosowano stawkę wynikającą z § 4 ust. 1 Uchwały Rady Miasta P. z dnia [...].05.2004r. w wysokości [...] zł za m2/1 dzień - w przypadku zajęcia pasa drogi powiatowej. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 8, 77 § 1, 105 § 1 i 107 § 3 K.p.a., wskazując m.in., że skarżąca Spółka posiadała stosowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., wskazaną we wstępie, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p., wskazując, że fakt zajęcia pasa drogowego przez reklamę nie budzi wątpliwości i za stronę postępowania słusznie uznano Skarżącą, zaś posiadane przez nią zezwolenie dotyczy innego okresu niż ten, za który została naliczona kara. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji ją poprzedzającej, ew. uchylenie w całości obu decyzji. Skarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie: - art. 7 w zw. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w efekcie niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań i czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy, a w konsekwencji prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób niebudzący zaufania jego uczestników i obywateli, - art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie błędne i bezpodstawne oznaczenie w niniejszym postępowaniu jako strony spółki Sp. X, podczas gdy postępowanie dotyczyło D.P. i zostało umorzone dnia [...] maja 2016 r. - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w efekcie niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i dalej – wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie niezasadnie decyzji utrzymującej w mocy błędną decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na podmiot, wobec którego nie zostało prawidłowo wszczęte postępowanie, - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w efekcie niewydanie postanowienia o umorzeniu postępowania toczącego się względem Skarżącej z uwagi na jego bezprzedmiotowość i wydanie decyzji na podmiot, wobec którego nie zostało prawidłowo wszczęte postępowanie - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w efekcie niewskazanie dowodów, na których oparł się organ II instancji, a także niewyjaśnienie podstawy prawnej nałożenia kary pieniężnej na Skarżącą wobec której nie zostało prawidłowo wszczęte postępowanie, W uzasadnieniu Skarżąca przytoczyła skrótowo stan faktyczny i wskazała, że Zarząd Dróg Miejskich w P. poinformował Skarżącą o wszczęciu postępowania z datą wsteczną, tj. zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. o wszczęciu postępowania z dniem [...] kwietnia 2013 r., z tożsamą sygnaturą co postępowanie toczące się uprzednio przeciwko D.P., które zostało następnie umorzone decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Pełnomocnik podkreślił, że nie jest możliwa na podstawie k.p.a. nieoczekiwana zmiana strony postępowania bez wszczęcia nowego postępowania wobec właściwego podmiotu, a nadto organ poprzestał jedynie na ocenie dowodów zgromadzonych w postępowaniu przeciwko D.P.. Postępowanie zostało początkowo wszczęte wobec innego podmiotu niż Skarżąca, wobec czego nie była stroną postępowania i postępowanie przeciwko niej nie zostało formalnie wszczęte. Organ nie dokonał wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, a skarżącą poinformował o wszczęciu postępowania po upływie 2 lat i 8 miesięcy od dokonania pierwszej czynności w sprawie. Nadto oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przeciwko D.P., nie zebrał zaś stosownych dowodów świadczących przeciwko Skarżącej, uzasadniających nałożenie kary pieniężnej. Organ nie wyjaśnił podstaw prawnej swej decyzji w zakresie wskazania strony postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, określanej dalej "p.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu rozpoznającego skargę, wedle kryteriów powołanych w powyższych przepisach zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, nie uchybiają przepisom prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy administracji dokonały prawidłowego ustalenia okoliczności stanu faktycznego koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, należycie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i dokonały prawidłowej wykładni przepisów stanowiących podstawę do wydania decyzji. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440, ze zm., zwanej dalej: u.d.p.). Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Od 11.09.2015 r. kara wymierzana jest również za zajęcie pasa drogowego bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ustawy. Zmiana tego przepisu nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ww. ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, a od 11.09.2015 r. zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Z regulacji tej wynika, że zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. W obu tych przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia. "Zajęcie pasa drogowego" - w rozumieniu art. 40 u.d.p. - nie ogranicza się jedynie do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., II GSK 364/09). Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 25.02.2015 r sygn. akt II GSK 2326/13 niepublikowany). Karze podlega utrzymywanie stanu rzeczy polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, bez względu na czas i okoliczności jego powstania. Z literalnego brzmienia art. 40 ust. 4 – 6 u.d.p. wynika, że nie akt "zajęcia" lecz czas "zajmowania" pasa drogowego (liczba dni) jest elementem obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, która to opłata z kolei jest podstawą obliczania wysokości kary wymierzanej za zajęcie pasa drogowego, m.in. dokonanego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Zajmowanie pasa drogowego przez podmiot, który nie uzyskał stosownego zezwolenia decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., ma charakter samowoli, jest zajęciem samowolnym. Zatem zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - w świetle omawianej regulacji - podlega karze bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Datą wszczęcia postępowania, które jest prowadzone z urzędu, jest data podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie szczególnej uwagi wymaga stwierdzenie, że wprawdzie organ zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania w dniu [...] kwietnia 2013 r. dopiero pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., jednakże już wcześniej wobec Skarżącej kilkukrotnie wydawana była decyzja w tej samej sprawie. Ponadto zarówno Skarżącą, jak i D.P., reprezentuje ten sam pełnomocnik, zaś Prezesem Zarządu Skarżącej jest przedsiębiorca działający uprzednio pod firmą D.P. "[...]" (aktualnie wykreślony). Nie ulega zatem wątpliwości, że strona brała czynny udział w sprawie i wiedziała o toczącym się postępowaniu. W ocenie Sądu nie pozostawia również wątpliwości zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wniosek o zezwolenie na umieszczenie za opłatą w pasie drogowym reklamy Skarżącej złożony przez pełnomocnika obu ww. podmiotów, a tym bardziej dokumentacja fotograficzna wskazująca na istnienie reklamy we wskazanym pasie drogowym w określonym czasie, czego notabene, Skarżąca nie kwestionuje. Nie podważa ona również ilości dni, w których reklama znajdowała się w pasie drogowym bez zezwolenia. Podkreślenia wymaga, że w ocenie Sądu nawet ewentualne uchybienie organów w procedurze w postaci formalnego wszczęcia postępowania po wskazanym wyżej okresie, bez odrębnego włączenia postanowieniem materiału dowodowego uprzednio zebranego w sprawie, nie mają wpływu na sam wynik sprawy. Tym samym wydane decyzje uznać należało za odpowiadające prawu, bez konieczności ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji.