III SA/Po 641/21

Dnia 18 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Asesor WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód za 2021r. oddala skargę Informacją roczną z dnia [...] stycznia 2021r., nr [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni [...] na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. – Prawo wodne (Dz.U. 2020r., poz. 310 ze zm.) ustaliło Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] ( dalej: skarżąca) za okres [...] stycznia 2021r. – [...] grudnia 2021r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych – Jezioro C. w km [...]+[...], m. W., gm. W.. W uzasadnieniu informacji wskazano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 – Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej [...] zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód w ilości 0.161m3/s. Wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została określona w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 2502 ze zm.). W informacji wskazano, że opłata ma zostać uiszczona w czterech kwartalnych ratach. Skarżąca złożyła reklamację od ww. informacji, w której wniosła o anulowanie wystawionej opłaty w wysokości [...] zł. Podała, że pozwolenie wodnoprawne znak: [...] z dnia [...].11.2018r. na podstawie którego została wystawiona przedmiotowa opłata dotyczy drogi krajowej nr [...]. Dnia [...] grudnia 2020r. nastąpiło oddanie do ruchu obwodnicy miasta W.. W związku z tym na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nowy przebieg drogi krajowej nr [...] zrealizowany w klasie S zastąpił dotychczasowy przebieg odcinka drogi krajowej nr [...] zlokalizowany od km [...] do km [...]. Z chwilą oddania przedmiotowego odcinka drogi S10 do użytkowania, dotychczasowy odcinek dotychczasowej DK10 został pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. W związku z tym, zdaniem skarżącej, wszelkie płatności związane z utrzymaniem przedmiotowej drogi należy kierować do [...]ZDW w K.. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 310) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 256) Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ) określił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] za okres [...] stycznia 2021r. – [...] grudnia 2021 opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych – Jezioro C. w km [...]+[...]-[...]+[...], m. W., gm. W.. W uzasadnieniu organ podał, że nie uznał reklamacji. Opłata stała została wystawiona do pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] listopada 2018r. znak: [...] udzielonego skarżącej na czas określony, tj. 20 lat, liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W związku z powyższym obowiązek zapłaty spoczywa na podmiocie, któremu zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne. Organ podał, że skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Wysokość opłaty stałej została ustalona na podstawie art. 271 ust. 4 pkt 1 prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). W terminowo wniesionej skardze skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 10 ust.5 ustawy o drogach publicznych poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego określenia stanu faktycznego a w szczególności czy w świetle przepisów ustawy prawo wodne Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest zobowiązana do zapłaty opłaty stałej za odprowadzanie wód – wód opadowych lub roztopowych – Jezioro C. w km [...]+[...]-[...]+[...] w m. W., 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 271 ust. 4 poprzez dokonanie ich błędnej wykładni. W uzasadnieniu skarżąca powołując treść art. 35 ust. 1 i art. 298 ustawy prawo wodne podała, że ich wykładnia sprowadza się do zasady "korzystający płaci". Organy ustalające opłaty nie mogą poprzestać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot pozwolenia wodnoprawnego, gdyż dopiero okoliczność korzystania przez podmiot z takiej usługi uprawnia organ do nałożenia opłaty, co wynika z art. 298 pkt 1 i art. 268 ust. 1 pkt 3 lit a prawa wodnego. Skarżąca wskazała, że w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego przedmiotowy odcinek drogi publicznej posiadał kategorię drogi krajowej a jego zarządcą był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Jednak w dniu [...].12.2020r. oddany został do użytku nowo wybudowany odcinek drogi S-6, który zastąpił dotychczasowy przebieg drogi krajowej nr [...], w tym również na przedmiotowym jej odcinku. Stosownie do treści art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych "odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej". Zdaniem skarżącej z momentem oddania nowo zbudowanej drogi do eksploatacji zaliczenie drogi "starej" do drogi wojewódzkiej następuje z mocy prawa i bezwarunkowo. Ustawa w tym przypadku posłużyła się rozwiązaniami szczególnymi i nie uzależniła daty zmiany kategorii od spełnienia wymogów formalnych czy też woli podmiotów zainteresowanych. Skarżąca wskazała, że z chwilą oddania do użytkowania drogi S-6, zarządcą przedmiotowego odcinka drogi stał się z mocy prawa zarząd województwa (art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Do obowiązków zarządcy drogi, zgodnie z treścią art. 20 ustawy o drogach publicznych, należy utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Zdaniem skarżącej korzystającym z usługi wodnej jest Zarząd Województwa Z.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu organ powołując się na treść art. 271 ust. 5 a ustawy prawo wodne podał, że w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] listopada 2018r. określono termin obowiązywania pozwolenia na czas określony – tj. 20 lat, liczony od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Oznacza to, że jeżeli podmiot pozostający właścicielem pozwolenia wodnoprawnego nie wygasi tego pozwolenia, lub nie zostanie ono przeniesione na nowego właściciela lub nie zostanie ono cofnięte lub nie utraci ono mocy z innych przyczyn, wszelkie opłaty związane z faktem posiadania pozwolenia wodnoprawnego ponosi podmiot będący jego właścicielem. Organ podkreślił, że do dnia [...].04.2021r. do Zarządu Zlewni w [...] nie wpłynął żaden dokument potwierdzający stanowisko skarżącego w kwestii przejęcia odcinka drogi nr [...] przez [...]ZDW. Skarżący nie wystąpił również z wnioskiem o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego z [...] listopada 2018r., co tylko potwierdza chęć korzystania z usług wodnych przez ten podmiot. Zdaniem organu zapis pkt V. 1 pozwolenia wprost umożliwia skarżącej korzystanie z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu do wód – wód opadowych lub roztopowych przez istniejące urządzenia wodne. Zdaniem organu z art. 271 ust. 4 pkt 1 prawa wodnego wprost wynika, że opłata stała jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem jest obowiązany do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do udostępnienia zasobów wody/przyjęcia ścieków adresatowi pozwolenia w ilości określonej tym pozwoleniem. Okoliczność, że adresat pozwolenia zaniechał realizacji praw wynikających z pozwolenia bądź do ich realizacji jeszcze nie przystąpił jest nieistotna dla obowiązku poniesienia opłaty stałej przez podmiot, który legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym. Fakt ten wpływa na obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej oraz jej wysokość, nie zaś opłaty stałej, którą ponosi się w związku z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Niniejsza sprawa na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 121 P.p.s.a została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (wniosek skarżącej k. 2v, zgoda organu na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym k. 9, 19 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko organu. W związku z jego przytoczeniem, powtarzanie go byłoby zbędne. W przedmiotowej sprawie spór sprowadzał się do ustalenia, czy w sytuacji zmiany ex lege właściciela drogi następuje zmiana zobowiązanego do ponoszenia stałej opłaty wodnej. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2020. 470) odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepis ten ma charakter przepisu lex specialis, rozstrzyga bowiem o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych przepisami ustawy o drogach publicznych i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. (postanowienie NSA z 4 marca 2014r., II GW 28/13). Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa. W przepisie art. 20 i 20 a ustawy o drogach publicznych wskazano obowiązki zarządcy drogi. Nie wynika z nich przejęcie z mocy prawa obowiązków i praw wynikających z pozwoleń. Z regulacji ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne ( t.j. Dz.U. 2021.624 , dalej: p.w.) wynika, że opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 ust. 1 p.w.), wg zasady "korzystający/zanieczyszczający płaci". Zgodnie z art. 270 ust. 1 p.w. opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej. Opłata stała jest ustalana przez Wody Polskie podmiotowi, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne (art. 271 ust. 1, 4, 5a, 6 p.w.). W niniejszej sprawie pozwolenie wodnoprawne na usługi wodne obejmujące odprowadzania do wód Jezioro C. uzyskała skarżąca na okres 20 lat, liczony od dnia, w którym decyzja z [...] listopada 2018r. stała się ostateczna. Zgodnie z art. 418 ust. 1 p.w. stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje, w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek. Przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego przez następcę prawnego następuje na wniosek następcy prawnego (art. 411 ust. 1, 2 i 3 p.w.). Przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego na rzecz innego podmiotu, który przejmuje wszystkie warunki określone w tym pozwoleniu wodnoprawnym następuje na wniosek podmiotu na rzecz którego przenoszone jest pozwolenie wodnoprawne (art. 411 a ust. 1 i 4 p.w.). Zgodnie z art. 188 ust. 5 p.w. organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, w drodze decyzji, stwierdza wygaśnięcie decyzji, o której mowa w ust. 3, jeżeli stwierdzi trwałe ustanie odnoszenia korzyści z urządzeń wodnych. Z w/w przepisów wynika, że zmiana podmiotu korzystającego z praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego następuje zasadniczo na wniosek a nie z urzędu. W przedmiotowej sprawie, jak wskazuje skarżąca doszło ex lege do zmiany zarządcy drogi, co w jej przekonaniu skutkuje zmianą podmiotu korzystającego z pozwolenia wodnoprawnego. Takie stanowisko jednak, w świetle cytowanych wyżej przepisów prawa wodnego nie jest zasadne. Przepisy prawa wodnego jak i ustawy o drogach publicznych nie umożliwiają bowiem uznania, że z mocy prawa przeszły na rzecz zarządu województwa prawa i obowiązki wynikające z aktualnego pozwolenia wodnoprawnego z [...] listopada 2018r. Zmiana zarządcy drogi nie oznacza też, że do odprowadzania do wód – Jezioro C. nie dochodzi. Cytowane przez skarżącą w skardze orzeczenia wskazujące na obowiązek uwzględniania przez organ czy uprawniony z pozwolenia wodnoprawnego faktycznie z niego korzysta, dotyczą zupełnie innych sytuacji, a mianowicie takich z których wprost wynika niemożność lub brak korzystania/ zanieczyszczania środowiska. W niniejszej sprawie skarżąca poza wskazaniem na treść art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie wykazała w żaden sposób, że z uprawnień wynikających z pozwolenia nie korzysta, że nie ma realnej możliwości wykonywania swoich uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, nie przedłożyła dokumentów, z których wynikałoby oddanie do ruchu obwodnicy miasta W. ( w reklamacji wskazano na drogę nr [...] a w skardze nr [...]), nie wyjaśniła również przyczyn dla których nie wystąpiono do organu o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego na nowego zarządcę drogi. Organ wodnoprawny w niniejszej sprawie, jedynie z uwagi na wskazany przez skarżącą przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie miał podstaw do uznania, że skarżąca nie ma realnej możliwości wykonywania uprawnień wynikających z obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wysokość opłaty została ustalona zgodnie z brzmieniem art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r., poz. 2502 ze zm.). Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.