III SA/Po 653/18

Dnia 23 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi J. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconej składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Dnia [...] stycznia 2018 r. J. M., (dalej jako wnioskodawczyni, strona, skarżąca) będąca spadkobiercą P. M., złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...], wniosek o umorzenie nieopłaconych przez P. M. należności na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe, na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551). Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskazując na art. 83b ust. 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 z późn. zm., dalej jako u.s.u.s.) w związku z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust.1-3 ustawy z dnia 9 listopada 2012r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551, dalej jako ustawa o umorzeniu należności), odmówił wszczęcia postępowania na ww. wniosek z [...] stycznia 2018 r. Decyzja została podpisana przez [...] B. C.-B., która określiła, że działa z upoważnienia Prezesa ZUS. Pod decyzją podpisała się także starszy specjalista A. K.. W uzasadnieniu decyzji napisano, że zgodnie z art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy K.p.a. przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Na podstawie art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy K.p.a., chyba, że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W oparciu o art. 1 ust. 1 ustawy o umorzeniu należności, na wniosek osoby podlegającej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu oraz wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w rozumieniu art. 8 ust. 6 u.s.u.s.: 1) która przed dniem 1 września 2012 r. zakończyła prowadzenie pozarolniczej działalności i nie prowadzi jej w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 8, 2) innej niż wymieniona w pkt 1 - umarza się nieopłacone składki na te ubezpieczenia za okres od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r. oraz należne od nich odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, koszty upomnienia, opłaty dodatkowe, a także koszty egzekucyjne naliczone przez dyrektora oddziału ZUS, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o umorzeniu należności z wnioskiem może również wystąpić spadkobierca lub osoba trzecia, jeżeli w zakresie tych zobowiązań ZUS wydał decyzję o ich odpowiedzialności. Zgodnie z art. 2 ust. 2 wniosek można złożyć w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tzn. od 15 stycznia 2013 r. Jeżeli po dniu wejścia w życie ustawy ZUS wyda decyzję, o której mowa w ust. 1, wniosek o umorzenie należności spadkobierca lub osoba trzecia może złożyć w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się tej decyzji, chyba, że termin określony w ust. 2 jest dłuższy (art. 2 ust. 3) Organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2015 r. została wydana decyzja nr [...] o odpowiedzialności wnioskodawczyni za zobowiązania z tytułu składek nieopłaconych przez zmarłego P. M.. W dniu [...] maja 2015 r. wpłynęło odwołanie wnioskodawczyni od ww. decyzji. Po wyroku sądu z [...] października 2016 r. decyzja nr [...] stała się prawomocna dnia [...] listopada 2016 r. Termin 12 miesięcy na złożenie wniosku o umorzenie należności upłynął [...] listopada 2017 r. Zatem na dzień [...] stycznia 2018 r. wnioskodawczyni nie była już osobą uprawnioną do złożenia wniosku i dlatego organ odmówił wszczęcia postępowania. W odwołaniu od decyzji wnioskodawczyni napisała, że P. M., ojciec wnioskodawczyni, zmarł w dniu [...] kwietnia 2013 r. Przed śmiercią złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe. Działalność gospodarczą zlikwidował w dniu [...] lipca 2009 r. Wobec śmierci ojca, jako spadkobierca strona ponownie złożyła taki wniosek w dniu [...] stycznia 2015 r. ZUS wydał decyzję z [...] lipca 2015 r. o odpowiedzialności strony za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek przez zmarłego ojca. Mimo to wnioskodawczyni ponownie złożyła wniosek o umorzenie należności, w dniu [...] października 2015 r., na który nie otrzymała żadnej odpowiedzi ani decyzji ZUS. Wnioskodawczyni oceniła, że składając tenże wniosek wypełniła przesłanki ponownego złożenia wniosku, a także w dacie przyjęcia wniosku przez ZUS była uprawniona do jego złożenia. Dalej napisała, że wnioski o umorzenie należności były składane dwukrotnie (trzykrotnie, licząc także wniosek złożony przez zobowiązanego), zaś obecny wniosek złożyła za poradą osoby udzielającej informacji w ZUS. Wnioskodawczyni oceniła, że czuje się wprowadzona w błąd i uważa, że trzykrotne złożenie wniosku powinno być wystarczające. ZUS, działając na niekorzyść wnioskodawczyni w żaden sposób nie pouczył o terminach składania wniosku, natomiast bardzo szybko przysłał wezwanie do zapłaty. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w związku z art. 83b ust. 1 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Uzasadniając powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Nadto napisał, odnosząc się do zarzutów odwołania, że wnioskodawczyni nie była uprawniona do złożenia wniosku o umorzenie przed uprawomocnieniem się wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] października 2016 r. ZUS podkreślił, że w odpowiedzi na wniosek złożony [...] października 2015 r. wydał w dniu [...] kwietnia 2016 r. decyzję o umorzeniu postępowania. Od powyższej decyzji nie zostało wniesione odwołanie. Decyzja z [...] sierpnia 2018 r. ponownie została podpisana przez [...] B. C.-B., która określiła, że działa z upoważnienia Prezesa ZUS. Pod decyzją podpisała się także starszy specjalista A. K.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. M. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Uzasadniając powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu, w tym informację, że ojciec skarżącej przed śmiercią złożył wniosek o umorzenie należności. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2019 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika ZUS do przedłożenia akt sprawy dotyczącej wniosku skarżącej z [...] października 2015 r. w przedmiocie umorzenia należności, jak również dowodu doręczenia tej decyzji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik ZUS przesłał decyzję z [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania z wniosku złożonego w imieniu małoletniej J. M. za zobowiązania zmarłego P. M., bez dowodu doręczenia; pełnomocnik poinformował, że organ rentowy nie jest w posiadaniu innej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez tą samą osobę, która określiła, że działa z upoważnienia Prezesa ZUS (w aktach sprawy nie ma żadnego upoważnienia). Otóż obie decyzje zostały podpisane przez [...] B. C.-B.. Wymieniona osoba złożyła swój podpis (pod imienną pieczątką) na obu decyzjach wydanych w sprawie. Tymczasem w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ustawodawca nakazał wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi na skutek wniesionego odwołania (tu: wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.). Niczego nie zmienia fakt, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., II GSK 472/07; CBOSA). W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne różnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja administracyjna zawiera, między innymi, podpis pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Zatem podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, nie budzi wątpliwości, że ta sama osoba wydała obie decyzje w sprawie. Takie procedowanie w istotny sposób narusza ww. reguły postępowania administracyjnego. Istotą wyłączenia pracownika w trybie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest przeciwdziałanie przenoszeniu ocen sformułowanych przez konkretnego pracownika na postępowanie służące weryfikacji pierwotnej decyzji. Celem instytucji wyłączenia pracownika jest ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej (tutaj: prezesa ZUS). Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Sąd podkreśla, że udział tej samej osoby przy wydaniu obu decyzji w sprawie stanowi istotne naruszenie prawa, dające - w myśl art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. - podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Z kolei sąd administracyjny ma obowiązek uchylenia decyzji lub postanowienia, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a.) W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję ZUS. Sąd uchylił także decyzję z [...] marca 2018 r. z uwagi na zasadę szybkości postępowania (art. 12 §1 K.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Otóż zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i w skardze zostało napisane, że P. M. (zmarły [...] kwietnia 2013 r.) w dniu [...] lutego 2013 r., a więc już w trakcie obowiązywania ustawy abolicyjnej, złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się kserokopia tego wniosku, z prezentatą ZUS (k. 29). Tymczasem w zaskarżonej decyzji (podpisanej przez osobę która podpisała także decyzję pierwszoinstancyjną) oraz w odpowiedzi na skargę, podpisanej przez zawodowego pełnomocnika ZUS, nie odniesiono się do wniosku złożonego przez P. M.. Sąd wskazuje, że kserokopia tego wniosku, z prezentatą ZUS, została załączona do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Możliwa jest zatem taka sytuacja, że wniosek o umorzenie z [...] stycznia 2018 r. stanowi kolejne pismo w sprawie zainicjowanej wnioskiem P. M., który wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2013 r. Obowiązkiem ZUS jest należyte wyjaśnienie całej sytuacji prawnej, w której znajduje się skarżąca J. M., w związku z nieopłaconymi należnościami na ubezpieczenie, przez swojego ojca, P. M., w okresie którego dotyczy ustawa o umorzeniu należności. Sąd podkreśla konieczność sprawnego doprowadzenia do należytego rozstrzygnięcia sprawy o umorzenie ww. należności. Dalej Sąd wskazuje, że pomimo wezwania pełnomocnika organu przez Sąd, na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r., do uzupełnienia akt sprawy, Sądowi przedłożono decyzję z [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania z wniosku małoletniej J. M. reprezentowanej przez R. M.-M. w przedmiocie umorzenia całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia, ale bez dowodu doręczenia tej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę ZUS wyjaśni także i tą kwestię. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., jak i decyzji organu I instancji, na podstawie art. 135 P.p.s.a.