III SA/Po 657/15

Dnia 6 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi P.L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] II. stwierdza nieważność decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia ..., na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. Nr 148, poz. 886), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) nałożył na P., prowadzącego działalność gospodarcza pod firmą "X." z siedzibą w Poznaniu, karę pieniężną w wysokości ... zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy poprzez ustawienie dwóch tablic reklamowych przy drodze krajowej nr 92 w S.. Pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r. P. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 28 lutego 2014 r., wskazując na istnienie okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 28 lutego 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Następnie decyzją z dnia 29 sierpnia 2014 r. organ działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 28 lutego 2014 r. nakładającej na P. karę pieniężną w wysokości ... zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu organ wskazał, jakie czynności powinny zostać wyjaśnione w toku ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia 12 lutego 2015 r., na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 7 u.d.p. oraz art. 104 k.p.a., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na P. karę pieniężną w wysokości ... zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej nr ... poprzez ustawienie dwóch tablic reklamowych. W rezultacie złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 11 maja 2015 r. wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. organ administracyjny orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc na podstawie art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); dalej: p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 maja 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 12 lutego 2015 r. , a także decyzji z dnia 29 sierpnia 2014 r., ewentualnie o uchylenie wszystkich ww. decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Skarżący zarzucił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad naruszenie: przepisów postępowania – art. 151 §1 pkt 2 w związku z art. 16 k.p.a., art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 8 i art. 9 k.p.a., a także naruszenie; prawa materialnego – art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W uzasadnieniu skarżący wskazał przede wszystkim, że działanie organu w postępowaniu wznowieniowym było rażąco wadliwe, gdyż w postępowaniu tym nie ma możliwości wydania dwóch osobnych decyzji – najpierw uchylającej, a następnie merytorycznej o nałożeniu kary administracyjnej. Orzeczenie zaś jedynie o uchyleniu decyzji ostatecznej, bez jednoczesnego podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, wbrew treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie każda następna decyzja po orzeczeniu z lutego 2014 r. była podejmowana z rażącym naruszeniem prawa. Pozostałe zarzuty skarżącego dotyczyły sposobu gromadzenia i oceny przez organ materiału dowodowego sprawy oraz zastosowania przezeń prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że skarga jest zasadna w części dotyczącej zarzutu naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast co do pozostałych zarzutów, zdaniem organu, skarga jest niezasadna i w tej części nie powinna podlegać uwzględnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 maja 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia 12 lutego 2015 r., o nałożeniu na P. kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego bez zezwolenia. Z uwagi na to, że wskazane wyżej decyzje wydane zostały w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ww. prawomocną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 28 lutego 2014 r., w pierwszej kolejności należy wyjaśnić,, że zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przepis ten, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( por. wyroki z dnia 26 września 1983 r., I SA 634/83; z dnia 9 marca 1987 r., II SA 1389/86; z dnia 31 maja 1995 r., III SA 430/94; z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 1649/09 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i czego organ, jak wynika z odpowiedzi na skargę, nie kwestionuje, przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te zachodzą w danej sprawie organ uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. W ostatnim z wymienionych przypadków decyzja wydana w rezultacie postępowania administracyjnego, po jego wznowieniu, musi mieć charakter rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Logiczną bowiem konsekwencją poszczególnych etapów postępowania wznowieniowego, którego celem jest ponowne rozpoznanie sprawy, jest w przypadku istnienia podstaw wznowienia uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie w tym samym postępowaniu nowej decyzji merytorycznej. Sformułowanie ustawowe mówiące o tym, że organ właściwy do wznowienia postępowania wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) oznacza, że ten organ nie może wydać decyzji kasacyjnej, przekazującej sprawę organowi niższej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja wydana po wznowieniu postępowania administracyjnego, która zawiera takie rozstrzygnięcie jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności. W rezultacie powyższego należy stwierdzić, że decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 sierpnia 2014 r. orzekająca wyłącznie o uchyleniu decyzji z dnia 28 lutego 2014 r. nakładającej na P. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – została wydana z rażącym naruszeniem prawa, dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a stwierdził jej nieważność. W świetle powyższego, wyeliminowaniu z obrotu prawnego, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a, podlegały decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 maja 2015 r. oraz z dnia 12 lutego 2015 r. , o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. W obrocie prawnym pozostaje zatem decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 28 lutego 2014 r. o nałożeniu na P. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w stosunku do której organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem poczynionych wyżej uwag. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 z późn. zm.).