III SA/Po 658/13

Dnia 12 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Beata Sokołowska ( spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi Z P na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P z dnia 2013 roku nr .... w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie w pomniejszonej wysokości oddala skargę W dniu ... 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K decyzją przyznał na podstawie art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz. U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427 ze zm. ) Z P płatność z tytułu : - wsparcia na zalesienie płatnego jednorazowo po wykonaniu zalesienia w wysokości 22.804,60 zł - premii pielęgnacyjnej płatnej corocznie przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia ( w tym 3.802,40 zł w pierwszym roku uczestnictwa w programie zalesieniowym oraz 4.578,40 zł w okresie od drugiego do piątego roku uczestnictwa w programie ) - premii zalesieniowej płatnej corocznie przez okres 15 lat od dnia wykonania zalesienia - w wysokości 6193,60 zł – płatnej w pierwszym roku uczestnictwa w programie zalesieniowym - w wysokości 7.457,60 zł – płatnej od drugiego do 15 roku uczestnictwa w programie zalesieniowym. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Z P w dniu 29 lipca 2011 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie. Po dokonaniu kontroli przedmiotowej uprawy leśnej (kontrola na miejscu w dniu 10 maja 2012 r.) stwierdzono nieprawidłowości skutkujące koniecznością zmniejszenia pomocy zalesieniowej z powodu różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (5,12 ha) a powierzchnią stwierdzoną (4,72 ha). Różnica wyniosła 8,47 %, czyli powyżej 3 %, co spowodowało, że kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Płatność zalesieniowa została więc pomniejszona o 2.040,00 zł. Błąd zaklasyfikowano jako ZGR 5. Wnioskodawca wniósł zastrzeżenia do raportu kontrolnego, w których wskazał, że zadeklarował działki do zalesienia zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i treścią księgi wieczystej oraz na podstawie danych z pomiarów geodezyjnych. Biuro Kontroli na Miejscu dokonało analizy raportu przeprowadzonej kontroli i stwierdziło, że kontrola na miejscu została przeprowadzona prawidłowo. W ocenie organu I instancji w trakcie kontroli działki nr ... dokonano prawidłowych pomiarów powierzchni kwalifikującej się do otrzymania pomocy za zalesianie. W odwołaniu od powyższej decyzji Z P podniósł, że zadeklarował powierzchnię działki nr ... do zalesienia, opierając się na wypisie z rejestru gruntów i dokonanych pomiarach geodezyjnych, które zostały wykonane powierzchniowo na gruncie. Działka ta jest "zgłoszona do rozgraniczenia" ( wyznaczenia jej granic z działką nr ... ) w Urzędzie Miasta i Gminy w S. Odwołujący wskazał też, że wykupił sadzonki i obsadził nimi cały zadeklarowany teren, czyli powierzchnię 5,12 ha. Decyzją z dnia ... 2013 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w P, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że kontrola działki, w trakcie której stwierdzono pow. 4,72 ha jako kwalifikującą się do płatności, została wykonana prawidłowo. Biuro Kontroli na Miejscu w piśmie z dnia 8 czerwca 2012 r. po zapoznaniu się z zastrzeżeniami wnioskodawcy podtrzymało wyniki kontroli i wyjaśniło, że pomiaru dokonano zgodnie ze stanem faktycznym i z uwzględnieniem strefy buforowej. Podkreślono, że powierzchnie użytków rolnych określone w ewidencji gruntów i budynków nie stanowią powierzchni referencyjnej dla zalesieniowej płatności. Dane z takiej ewidencji mogą być jedynie materiałem o charakterze pomocniczym, nie można bowiem utożsamiać pojęcia działki rolnej z pojęciem działki ewidencyjnej. Dyrektor WOR ARiMR w Poznaniu wskazał również, że w sprawie nie ma zastosowania art. 73 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z P wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I organu instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zalesiając działkę nr ... opierał się na wypisie z rejestru gruntów wydanym przez Starostwo Powiatowe oraz na mapce i pomiarach geodezyjnych wykonywanych bezpośrednio na gruncie. Podniósł ponownie, że obecnie działka ta jest "zgłoszona do rozgraniczenia". Czeka na ustalenie właściciela działki nr ... . W odpowiedzi na skargę Dyrektor WOR ARiMR podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, argumentację zawartą w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślono też, że z załączonego przez stronę szkicu terenów rolnych przed zalesianiem wynika, że uprawniony geodeta wyznaczył granice zalesienia w dniu 19 września 2011 r., a więc przed wykonaniem zalesienia. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. skarżący wskazał, ze jego grunt graniczy z 4 działkami ( posiadającymi 3 właścicieli i 1 użytkownika ) i dlatego nie można przeprowadzić rozgraniczenia nieruchomości. Pełnomocnik organu podkreślił natomiast, że inspektorzy terenowi dysponują urządzeniami GPS o dużej dokładności, wobec czego dokładność pomiaru jest bardzo wysoka. Strona przedłożyła pomiary ewidencyjne, dotyczące jedynie działki ewidencyjnej. Działka ewidencyjna jest zaś często większa od działki rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (aktu). Usunięcie zaś z obrotu prawnego danego rozstrzygnięcia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że decyzja Dyrektora OR ARiMR z dnia ... 2013 r. i poprzedzająca ją decyzja Kierownika BP ARiMR w K z dnia ... 2012 r. odpowiadają prawu, a więc skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie spór dotyczy powierzchni działki nr ... zgłoszonej przez skarżącego do otrzymania pomocy na zalesianie. Wnioskodawca zadeklarował powierzchnię 5,12 ha – tożsamą z powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej ... . W planie zalesiania pod sosnę przewidziano 3,51 ha, a pod brzozę 1,61 ha. W trakcie kontroli na miejscu w dniu 10 maja 2012 r. inspektorzy terenowi za pośrednictwem specjalistycznych urządzeń pomiarowych, metodą GPS, stwierdzili, że powierzchnia działki rolnej uprawniona do otrzymania płatności wynosi 4,72 ha. Błąd został zaklasyfikowany przez kontrolujących jako ZGR 5 – zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia jest większa niż powierzchnia całkowita stwierdzona. Inspektorzy przyjęli strefę buforową o szerokości 1,25 m. Powyższa różnica była podstawą przyznania płatności w pomniejszonej wysokości na podstawie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady ( WE ) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. Urz. UE. L 25 z 28 stycznia 2011 r., s. 8 ) w zw. z art. 16 ust. 3 w. w. rozporządzenia. Rozpatrując przedmiotową sprawę należy podkreślić, że postępowanie o przyznanie płatności bezpośrednich jest postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego. Co za tym idzie, beneficjent programu deklarując we wniosku działki rolne zobowiązany jest do podania faktycznych powierzchni przeznaczonych pod zalesianie. Producent rolny powinien złożyć wniosek prawidłowy pod względem prawnym i faktycznym. Zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. Nr 48, poz. 390 ze zm. ) pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, z wyłączeniem jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, zarządzających mieniem Skarbu Państwa na podstawie przepisów o lasach, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został wpisany do ewidencji producentów stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) zobowiązał się do: a) wykonania zalesienia gruntów, na których do dnia złożenia wniosku o pomoc była prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zgodnie z normami określonymi w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, b) pielęgnacji założonej uprawy leśnej przez 5 lat od dnia wykonania zalesienia - zgodnie z planem zalesienia, o którym mowa w przepisach o lasach, zwanym dalej "planem zalesienia"; 3) zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej, o której mowa w pkt 2 lit. b, przez 15 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie; 4) są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z uwzględnieniem przepisów art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.); 5) uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego zalesienia - w przypadku gdy planowane zalesienie jest przedsięwzięciem, którego realizacja wymaga, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), uzyskania takiej decyzji. W myśl ust. 2 pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi do gruntów: 1) stanowiących grunty orne lub sady, które zostały przeznaczone do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku tego planu, gdy zalesianie tych gruntów nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 2) stanowiących własność lub współwłasność tego rolnika albo własność jego małżonka; 3) (4) o powierzchni większej niż 0,5 ha i szerokości większej niż 20 m, przy czym wymagań tych nie stosuje się, jeżeli grunty graniczą z lasem, a ich powierzchnia wynosi co najmniej 0,1 ha; 4) położonych poza: a) obszarami Natura 2000 lub obszarami znajdującymi się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, Nr 157, poz. 1241 i Nr 215, poz. 1664 oraz z 2010 r. Nr 76, poz. 489), chyba że planowane zalesienie nie jest sprzeczne z planami ochrony albo planami zadań ochronnych tych obszarów, b) obszarami rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych, parków narodowych lub obszarami ich otulin, chyba że planowane zalesienie nie jest sprzeczne z celami ochrony tych obszarów. W świetle powyższych regulacji organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że pomoc na zalesianie może być przyznana do powierzchni faktycznie przeznaczonej na prowadzenie odpowiedniej uprawy leśnej. Z ustaleń organów (w oparciu o wiarygodny raport z czynności kontrolnych) wynika, że zadeklarowano we wniosku o przyznanie płatności działkę rolną niezgodnie ze stanem faktycznym, co słusznie uznane zostało za nieprawidłowość. Działka ewidencyjna ... o pow. 5,12 ha pokrywała się jedynie częściowo z działką rolną o powierzchni 4,72 ha. Z wykonanej przez inspektorów terenowych dokumentacji, wynika że kontrola przedmiotowej działki rolnej została przeprowadzona wg faktycznego sposobu użytkowania w terenie. Organy wyjaśniły, ile wynosiła procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną w czasie kontroli. Nie budzi wątpliwości Sądu przyjęty przez organy tzw. obszar zatwierdzony. Złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie płatności okazał się nieprawidłowy pod względem faktycznym, albowiem zadeklarowana do pomocy powierzchnia nie była zgodna z powierzchnią faktycznie użytkowaną rolniczo (obsadzoną sadzonkami brzozy i sosny). W toku prowadzonego postępowania skarżący nie podważył skutecznie wyników kontroli dokonanej przez inspektorów terenowych. Swoją argumentację sprowadzał do tego, że przy składaniu wniosku powoływał się na powierzchnię działki ewidencyjnej nr... – 5,12 ha, wynikającą z danych z ewidencji gruntów. Wskazać trzeba, że wizytacja w dniu 10 maja 2012 r. oprócz pomiaru powierzchni zalesienia objęła też m. in. porównanie ilości sadzonek w terenie do danych w fakturach oraz wynikający z nich stosunek sadzonek iglastych do liściastych. Wykonano również fotografie oznaczone nr 1 i 2, których miejsce i kierunek wykonania zostały także odzwierciedlone na mapie obrazującej przebieg wykonanego pomiaru. Dokumentację rozszerzono nadto przez naniesienie śladu przeprowadzonego pomiaru (metodą GPS) na podkładzie mapy ewidencyjnej, który przedstawia przebieg i granice wykonanego zalesienia. Istotnym jest również to, że Biuro Kontroli na Miejscu, odnosząc się do zastrzeżeń strony, w piśmie z dnia 8 czerwca 2012 r. podtrzymało dotychczasowe wyniki kontroli, podkreślając, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie ze stanem faktycznym i przy uwzględnieniu pasa bez nasadzeń. Zasadnie wskazały organy w związku z tym, że powierzchnia działki rolnej może, ale nie musi pokrywać się z powierzchnią działki ewidencyjnej, wobec czego dane ewidencyjne nie są wiążące dla organów, które opierać muszą się przede wszystkim na wynikach szczegółowej i dokładnej kontroli działki w terenie (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 259/07, internetowa baza orzeczeń NSA). W tym kontekście bez znaczenia dla wyniku sprawy była kwestia toczącego się sporu o wyznaczenie granic pomiędzy działką ewidencyjną ... a sąsiednimi działkami. Nie były wiążące dla organów również dane wynikające z pomiaru geodezyjnego działki wykonanego bezpośrednio na gruncie (powierzchniowego), gdyż – jak słusznie wskazano w uzasadnieniu decyzji organu II instancji – pomiary te dokonywane były przez geodetę w dniu 19 września 2011 r., a więc przed zalesieniem. Ponadto skarżący nie wykazał, zdaniem Sądu, że nie jest winien nieprawidłowości związanych ze zgłoszonym wnioskiem o płatności. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 73 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE ) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach wsparcia ustanowionego dla sektora wina ( Dz. U. L 316/65 z 2.12.2009 r. ze zm. ). Strona przedstawiła we wniosku błędne dane dotyczące powierzchni działki rolnej i nie poinformowała organu o istniejących nieprawidłowościach przed dokonaniem kontroli, a jak wskazano wcześniej, istotna jest każdorazowo powierzchnia działki rolnej użytkowana rolniczo – w tej sprawie zalesiona ( a nie powierzchnia ewidencyjna ). Powierzchnie użytków rolnych określone w EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla pomocy na zalesianie. W sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie organy kwestionują dane zadeklarowane przez producenta rolnego we wniosku i załączonych przez niego dokumentach, ustalenia w tym zakresie winny być dokonane na podstawie rzetelnego materiału dowodowego. Analiza materiału dowodowego oraz dokonane ustalenia faktyczne, jak i ich ocena prawna winny przy tym znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Należy podkreślić, że ma to szczególne znaczenie również z punktu widzenia wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, mającej na celu wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa, ponieważ zostały oparte na wiarygodnym materiale dowodowym. Raport z kontroli zasadnie został uznany za ważny, a zawarte w nim wyniki za uzyskane zgodnie z art. 32 rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 1122/2009. Czynności kontrolne, w tym pomiary metodą GPS, były przeprowadzone przez osoby uprawnione i posiadające odpowiednie kwalifikacje oraz dysponujące dokładnym sprzętem. Także uzasadnienia decyzji wyjaśniają okoliczności sporne, zawierają należytą ocenę materiału dowodowego, przede wszystkim w postaci protokołu z kontroli na miejscu, a nadto wskazują przepisy prawa zastosowane przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Spełniają więc wymogi określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.